農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)實困境及法律制度完善

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摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問題對農(nóng)村全面發(fā)展的影響逐漸凸顯。作為環(huán)境保護的重要主體，環(huán)境保護部門在改善農(nóng)村環(huán)境、約束環(huán)境污染行為方面具有不可替代的作用。但是，由于各種歷史和現(xiàn)實的原因，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在很多問題，削弱了環(huán)保工作的執(zhí)行效果。本文針對這一問題，從制度與法律層面給予分析，并探討完善農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效果的對策建議。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；環(huán)境保護；環(huán)保執(zhí)法；制度建設

近些年，新農(nóng)村建設在促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善帶來了巨大挑戰(zhàn)。為了追求經(jīng)濟利益，工業(yè)污染成為影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要因素，加之我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式帶來的農(nóng)業(yè)面源污染以及生活垃圾處理不足，農(nóng)村環(huán)境污染問題已經(jīng)成為影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面發(fā)展不可忽視的負面因素，農(nóng)村環(huán)境保護刻不容緩。環(huán)保執(zhí)法對環(huán)境保護具有十分重要的作用。隨著環(huán)保工作的不斷深化，農(nóng)村環(huán)境保護工作受到關注，農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)體系不斷完善，環(huán)保執(zhí)法力度也不斷加強。但是，環(huán)保執(zhí)法能力、環(huán)保監(jiān)督以及地方經(jīng)濟與環(huán)境的沖突等均影響農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效果，不利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善和環(huán)保工作的進一步推進。本文從農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀入手，針對環(huán)保執(zhí)法中存在的問題進行分析，并探討優(yōu)化農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效果的法律制度，破解農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法困境。

一、農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀

由于城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設越來越完善，很多城市工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村轉移，工業(yè)污染物排放嚴重影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。加之我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的面源污染和生活垃圾問題，我國大部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了多種污染類型并存，多種污染物交織疊加的現(xiàn)象，不僅影響農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，還對農(nóng)民身體健康造成了很大威脅。隨著人們生活水平的提高，對美好環(huán)境的需求不斷增加，環(huán)保督查工作深入農(nóng)村。但是，農(nóng)村污染類型多樣，具有分散性和不確定性，同時農(nóng)村不具備獨立的環(huán)境執(zhí)法機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量缺乏，環(huán)境污染監(jiān)督與管理難度較大。如何解決農(nóng)村地區(qū)環(huán)境需求與環(huán)保工作之間的矛盾問題，改善農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法困境成為農(nóng)村環(huán)境保護工作的重點。從農(nóng)村環(huán)保機構設置及環(huán)保執(zhí)法力量上來看，我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構設置的探索時間較短，各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構數(shù)量少，人員配置不足。有數(shù)據(jù)顯示，2010年我國僅有不足5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置環(huán)保機構，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構的工作人員不足4人。但是，我國環(huán)保執(zhí)法涉及的領域卻較為廣泛，不僅包括工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染，還包括其他類型的大氣以及水污染，比如焚燒秸稈等。即使隨著對農(nóng)村環(huán)保問題的重視，環(huán)保檢察人員配置不斷增加，但農(nóng)村污染源的不確定性、季節(jié)性以及分散性，按照市級環(huán)保部門和縣級環(huán)保部門對排污單位監(jiān)察的數(shù)量比例，無法對農(nóng)村環(huán)境問題形成有效控制。更何況，我國農(nóng)村地區(qū)環(huán)境基礎設施較差，污染監(jiān)察和控制的技術能力不足，環(huán)保法律體系不完善，執(zhí)法不嚴等問題，增加了環(huán)保執(zhí)法難度，嚴重影響了環(huán)保執(zhí)法效果，單純依靠法律法規(guī)的執(zhí)行解決農(nóng)村環(huán)境污染問題效率較低，出現(xiàn)了環(huán)保執(zhí)法失靈，無法完全解決農(nóng)村環(huán)境問題，需要完善環(huán)保執(zhí)法的技術支持，從環(huán)境保護監(jiān)督與管理的體制機制入手，完善農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)，解決農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法困境。

二、農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在的問題

結合當前全國環(huán)境保護工作的實際情況，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法工作存在很多問題，不利于農(nóng)村環(huán)境保護工作開展與環(huán)境改善。

1.環(huán)保執(zhí)法意識不足，經(jīng)濟與環(huán)境沖突影響執(zhí)法積極性。

環(huán)保執(zhí)法已經(jīng)被納入行政執(zhí)法范疇。作為政府執(zhí)法人員，法治意識是確保環(huán)保執(zhí)法行為快速實施的重要前提。但是，由于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后于城市，工業(yè)企業(yè)是解決農(nóng)村經(jīng)濟與就業(yè)的巨大力量。而環(huán)保執(zhí)法勢必在短期內影響企業(yè)生產(chǎn)，不利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。因此，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境法治觀念比較薄弱。政府片面追求經(jīng)濟利益，傾向于干預環(huán)境執(zhí)法部門的行為，對環(huán)境管理和監(jiān)督采取少作為甚至不作為的態(tài)度，嚴重干擾了環(huán)保部門獨立執(zhí)法。甚至有些地區(qū)在政府干預下，政府、環(huán)保部門與污染企業(yè)形成合謀，對政府環(huán)境政策與法律法規(guī)執(zhí)行不徹底，有的對企業(yè)污染排放行為睜一只眼閉一只眼。當上級政府污染監(jiān)察力度較大時，環(huán)保執(zhí)法部門才會形式上從嚴執(zhí)法。

2.環(huán)保執(zhí)法力量配置不足，相關人員素質偏低。

由于長期以來農(nóng)村環(huán)境保護問題沒有引起足夠的重視，不屬于政府工作的優(yōu)先內容，因此，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量的配置一直處于空白狀態(tài)，農(nóng)村環(huán)境治理積極性不足。作為農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量的主要主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保隊伍的發(fā)展并不快，雖然近幾年我國實行了市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門的垂直管理體制改革，但是，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的人員配置、財政支持以及技術力量等均不足，無法滿足農(nóng)村環(huán)保問題的執(zhí)法需要。同時，農(nóng)村環(huán)境問題具有多樣性和復雜性，而相關環(huán)保執(zhí)法人員的專業(yè)能力和綜合素質普遍偏低，環(huán)保執(zhí)法觀念不強，很難有效落實政府環(huán)境保護規(guī)制與法律要求，執(zhí)法難度較大，直接影響了環(huán)保執(zhí)法效率和效果。

3.環(huán)境執(zhí)法機制不完善、多部門職能交叉模糊執(zhí)法權責。

根據(jù)我國相關法律法規(guī)的規(guī)定，我國的環(huán)境保護工作明確了環(huán)境保護防治機制，并對不同情況下的生態(tài)補償進行了界定。但是，卻缺乏針對農(nóng)村各類環(huán)境問題的明確指導方案與機制，各類環(huán)保法律法規(guī)沒有農(nóng)村問題的實踐驗證。由于我國農(nóng)村環(huán)境問題比較復雜，農(nóng)村的環(huán)保執(zhí)法機制卻并不完善，環(huán)保執(zhí)法涉及的工作流程較多，不適合農(nóng)村環(huán)境污染特點，特別是面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染的隨機性，復雜的執(zhí)法流程不僅削弱了執(zhí)法效果，還容易引起農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。同時，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法問題涉及的部門較多，比如，工商、稅務、農(nóng)業(yè)和國土部門等，盡管各部門行動指導方案和職能存在較大差異，但是，或多或少具有環(huán)境保護效應的交叉與重疊，不僅增加工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位負擔，還容易因執(zhí)法手段不同，出現(xiàn)多頭執(zhí)法和權責推諉。

4.農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法取證難，執(zhí)法難度大。

農(nóng)村污染形成原因多種多樣，特別是農(nóng)業(yè)污染，隨著時間變化具有周期性特征，這增加了環(huán)境損害行為界定和取證的難度，也大大增加了環(huán)保執(zhí)法工作量。而由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，環(huán)保檢測設備引進和環(huán)保技術實施的成本較高，農(nóng)村環(huán)保財政支持不足以滿足執(zhí)法需求，影響了環(huán)保執(zhí)法取證的準確性與時效性。另外，環(huán)保部門并不具有獨立的環(huán)境監(jiān)測設備和數(shù)據(jù)信息，相對弱化了環(huán)保執(zhí)法責任，也很難對農(nóng)村環(huán)境污染進行定量確認。鑒于此，盡管農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法勢在必行，但是農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的客觀保障條件不足，缺乏行政強制手段的實施基礎，增加了執(zhí)法難度，短期內對農(nóng)村環(huán)境污染問題的解決效果不理想。

三、完善農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法法律制度建議

1.完善農(nóng)村環(huán)保法律制度。

農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展要以轉變發(fā)展理念為前提，完善農(nóng)村環(huán)境管理制度與環(huán)境法律法規(guī)。首先，要跳出控制城市環(huán)境污染問題的法律制度制定框架，區(qū)分城市和農(nóng)村環(huán)境問題的差異，從農(nóng)村各類環(huán)境污染特點出發(fā)，以協(xié)調農(nóng)村經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展為原則，補充完善具有農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法特點的法律制度，完善我國城鄉(xiāng)環(huán)保法律法規(guī)和制度體系。其次，針對已有環(huán)保法律與環(huán)保執(zhí)法過程中出現(xiàn)的法律漏洞和空白，把握環(huán)保原則，與時俱進，及時修改并補充。再次，明確農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法指導方案和執(zhí)行細則，以環(huán)保法律為準繩，充分考慮當?shù)刎斦⒓夹g等補充力量，提升法律法規(guī)的現(xiàn)實可操作性。最后，明確農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法部門與層級的執(zhí)法權限，明確執(zhí)法職責，適當簡化環(huán)保執(zhí)法程序和制度，提高農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的時效性和有效性。

2.構建農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法體制與機制。

地方政府具有環(huán)境保護的監(jiān)察職責，但是，現(xiàn)有環(huán)保執(zhí)法體制下，并沒有明確政府在這個過程中的責任問題，政府缺乏環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察的積極性。因此，要建立農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察制度，明確政府在環(huán)保督查中的責任與義務，落實我國環(huán)境保護的監(jiān)督與管理責任，形成地方政府和環(huán)保執(zhí)法部門的工作協(xié)同，確保農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法效果。其次，完善農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法體制，形成以中央政府改善農(nóng)村環(huán)境質量為目標，各級環(huán)保機構的垂直管理體制，輔以政府部門監(jiān)督，借助現(xiàn)代環(huán)境實時監(jiān)控技術，嚴肅農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法管理，嚴格環(huán)保執(zhí)法行為。另外，面對農(nóng)村環(huán)境問題涉及的各種復雜利益關系和職能部門工作，要協(xié)同環(huán)境問題有關的各類機構，協(xié)調部門間行動規(guī)劃，增加各部門的工作溝通與交流，建立部門聯(lián)合執(zhí)法機制，創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法模式，提高農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效率。

3.構建高素質農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量。

針對農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量配備問題。首先，要根據(jù)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法需要，制定執(zhí)法隊伍人才需求方案，確定環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法人員需求范圍，并出臺相關配套政策與措施，對相關人員調動、編制與安置等進行詳細規(guī)定，確保環(huán)保執(zhí)法人員數(shù)量。其次，制定環(huán)保執(zhí)法人員能力考核方案和獎懲機制，適當實行“寬進嚴處”，定期考核專業(yè)知識和業(yè)務能力，及時了解并核定工作人員綜合素質，對于環(huán)保執(zhí)法能力不合格人員進行崗位調整，甚至淘汰，提升農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法人員工作能力，確保環(huán)保執(zhí)法效率。再次，增加政府對農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的財政支持力度，增加農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測設備，逐步形成農(nóng)村環(huán)境保護信息平臺，為農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐和現(xiàn)實依據(jù)，確保環(huán)保執(zhí)法的可操作性。

4.強化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法信息公開。

首先，積極建立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法信息公開制度，督促環(huán)保執(zhí)法部門及時披露執(zhí)法程序與結果，確保環(huán)保執(zhí)法的有跡可循，以環(huán)保執(zhí)法內部監(jiān)察和外部監(jiān)督，雙管齊下，降低環(huán)保執(zhí)法不作為、環(huán)保執(zhí)法不徹底等問題發(fā)生的可能性，保障環(huán)保的透明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法。其次，積極宣傳環(huán)保法律法規(guī)，鼓勵公眾參與環(huán)保執(zhí)法全過程監(jiān)督。在環(huán)境違法行為舉報基礎上，通過引導社會公眾和媒體參與環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督，探索社會公眾參與農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法模式，完善環(huán)保執(zhí)法程序信息與結果反饋制度，以提升農(nóng)村環(huán)保理念，營造支持環(huán)保執(zhí)法的社會環(huán)境，為提高農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效率，促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

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作者：李靜芹 單位：河北政法職業(yè)學院