生態(tài)環(huán)境治理問題分析及對策

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摘要中共報告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，著力解決突出環(huán)境問題。貫徹落實生態(tài)文明思想，盡快解決突出生態(tài)環(huán)境問題，推進生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為當前最為迫切的問題。本文從環(huán)保督察實踐出發(fā)，分析當前環(huán)境問題及原因，探究對策，從發(fā)揮制度優(yōu)勢、樹立環(huán)保意識，推進中國特色環(huán)境治理現(xiàn)代化，與時俱進地做好中央環(huán)保督察工作就幾個方面提出了督察視角下的環(huán)境治理現(xiàn)代化方案，以期為推進美麗中國建設發(fā)揮積極作用。

關鍵詞生態(tài)環(huán)境；治理能力現(xiàn)代化；系統(tǒng)共治；中央環(huán)保督察；美麗中國

前言

中共報告明確要求，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，著力解決突出環(huán)境問題，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會進一步為生態(tài)文明建設指明了方向，大會指出，“到2035年，生態(tài)環(huán)境質量實現(xiàn)根本好轉，美麗中國目標基本實現(xiàn)；到本世紀中葉，物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，建成美麗中國?！被仡櫸覈h(huán)境保護歷史，1973年8月第一次全國環(huán)境保護會議提出“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的“32字方針”。自此我國開始了46年環(huán)境保護監(jiān)督管理的實踐探索。十八大以來，以習為核心的黨中央把生態(tài)文明建設納入“五位一體”總布局，提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，開展一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化。但是我們必須清醒地認識到，當前生態(tài)環(huán)境保護仍面臨的嚴峻形勢和艱巨任務。

一、當前主要環(huán)境問題

從第一輪中央環(huán)保督察看，群眾的環(huán)境問題投訴數(shù)量居高不下，期間共受理群眾信訪舉報13.5萬余件，累計立案處罰2.9萬家企業(yè)，罰款約14.3億元，約談黨政領導干部18448人，問責18199人。立足督察實踐，結合當前環(huán)境質量形勢，匯總分析31個?。▍^(qū)、市）督察情況，筆者認為當前主要的環(huán)境問題有如下幾個方面。一是整體環(huán)境狀況不容樂觀?？傮w上看，我國環(huán)境質量持續(xù)好轉，但成效并不穩(wěn)固，大氣和水環(huán)境質量問題仍不容忽視。空氣質量超標依然嚴重，區(qū)域性污染較重。2017年仍有70.7%的地級及以上城市空氣質量超標，冬季北方地區(qū)細顆粒物重污染天數(shù)較多，京津冀、長三角、汾渭平原等地區(qū)域性污染較為嚴重。地表水總體改善，但仍處于輕度污染狀態(tài)。Ⅳ類和Ⅴ類水質占比23.8%，劣Ⅴ占比8.3%。湖泊富營養(yǎng)化問題突出，占比30%。二是部分自然保護區(qū)、水源地等環(huán)境敏感區(qū)域由于違法開發(fā)引起生態(tài)破壞。這其中以礦產資源開發(fā)居多，如某地89個國家級和省級自然保護區(qū)中有41個存在違法違規(guī)情況，最典型的案例如祁連山自然保護區(qū)違法開發(fā)。除礦產資源外，水資源過夜開發(fā)、圍湖占湖、攔壩筑汊、侵占岸線、毀壞濕地等水生態(tài)破壞問題頻發(fā)。保護區(qū)內的開禁問題是保護與開發(fā)矛盾沖突最為激烈的一個縮影，保護與開發(fā)的辯證關系在某些地方依然尚未認識清楚，甚至存在無視法紀，明知故犯的現(xiàn)象。三是農村污染問題突顯。農村地區(qū)隨著農藥、化肥大量施用，畜禽養(yǎng)殖量增大，面源污染問題顯現(xiàn)；生活污水處理滯后，污水直排；垃圾處置不足，隨意傾倒和堆存；作坊式小企業(yè)集聚，環(huán)境臟亂差；城市、企業(yè)污染物外排等給農村帶來新的污染。四是企業(yè)非法排污屢禁不止。一些產業(yè)園區(qū)成為污染排放的集中區(qū)，“散亂污”企業(yè)量大面廣，污染嚴重，監(jiān)管缺失。部分企業(yè)超標排放、偷排偷放，環(huán)保意識差，存在僥幸心理，違法成本低的問題尚未根本解決。

二、環(huán)境問題原因分析發(fā)展方式粗放

改革開放以來，我國經濟社會取得了巨大的成就，經歷了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化快速推進的過程。然而，經濟快速增長的同時，粗放的發(fā)展方式也帶來生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。產業(yè)結構與布局不合理，高污染、高耗能、高排放的企業(yè)比重大，造成資源過度開采，污染物大量排放，環(huán)境質量逐步惡化。體制機制不盡合理環(huán)境保護問題涉及社會方方面面，既是經濟問題，也是民生問題，更是政治問題，單靠環(huán)保部門“單打獨斗”難以滿足現(xiàn)實需要。雖然明確縣級以上政府對環(huán)境質量負責，但主要還是環(huán)保部門在主導支撐，其他部門還處于被動狀態(tài)。縱向的各級政府和橫向的各個部門環(huán)保作用發(fā)揮均不充分、不平衡，如縣級層面環(huán)保任務多、壓力大，不堪重負；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級對環(huán)境問題是“看得見管不了”。

三、環(huán)保意識不強

雖然多數(shù)企事業(yè)單位和生產經營者遵法守法，但違法排污行為尚未被全面制止。環(huán)保意識淡薄，綠色環(huán)保的生產、生活方式尚未形成；部分企業(yè)環(huán)境保護責任心不強，對環(huán)保部署和要求落實不到位；遵紀守法意識淡薄，存有僥幸心理，企圖蒙混過關；不擇手段追求經濟利益，犧牲環(huán)境公共利益，偷排偷放等。企事業(yè)單位和經營者仍需加強教育引導和依法嚴懲。另外，一些行業(yè)環(huán)保標準提升快也給部分企業(yè)帶來一些困擾，影響其治污積極性。部分地方主要領導對環(huán)境保護工作重視不夠，思想認識不到位，綠色發(fā)展觀念不強，重發(fā)展，輕保護；對中央環(huán)保政策、決策貫徹部署不到位，強調客觀原因多，存在慢作為、不作為、濫作為，甚至弄虛作假行為；部門之間推諉扯皮，對存在問題不是想辦法去解決，而是能拖則拖、繞著走，存在作風不實、官僚主義、形式主義問題；責任不明晰，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調性和有機銜接。

四、環(huán)境治理對策思考

生態(tài)環(huán)境問題是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。基于我國社會主義初級階段特征和現(xiàn)實環(huán)境問題需要，實現(xiàn)中國特色社會主義環(huán)境治理現(xiàn)代化，必須堅持黨的領導，堅持人民當家做主，走全體人民群眾共建共治共享的現(xiàn)代化道路。

1.發(fā)揮制度優(yōu)勢

第一，堅持黨的領導。中國共產黨的領導是中國特色社會主義道路的本質和優(yōu)勢。發(fā)揮各級黨組織的領導作用，增強黨的執(zhí)政能力和全黨的執(zhí)行力；強化“黨政同責”“一崗雙責”；堅持綠色發(fā)展理念，強化黨員干部生態(tài)環(huán)境保護責任政治擔當。第二，堅持人民當家做主。中國共產黨領導中國人民走中國特色社會主義道路，初心和使命就是為了人民大眾的利益，這就要求我們始終站在人民大眾的立場想問題找辦法，走群眾路線。生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，環(huán)境治理必須立足于人民大眾和子孫后代的根本利益。如何處理保護與發(fā)展的問題應當尊重地方百姓利益需求，要廣泛聽取群眾的意見，與群眾共商共治。第三，堅持以生態(tài)文明思想為統(tǒng)領。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，繼承和弘揚中華民族“天人合一”的生態(tài)觀，加強全社會生態(tài)文明思想教育，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。尊重自然，順應自然，保護自然，自覺維持和保護生態(tài)系統(tǒng)基本穩(wěn)定，走可持續(xù)發(fā)展之路、生態(tài)文明發(fā)展之路。

2.推進中國特色環(huán)境治理現(xiàn)代化

第一，構建一個格局。從環(huán)保部門的“小環(huán)?！毕螯h委、政府主導的“大環(huán)?！鞭D變，落實“黨政同責”“一崗雙責”。在黨的領導下，生態(tài)環(huán)境保護部門由原來的運動員、裁判員轉變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境保護監(jiān)管者。在生態(tài)環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)管下，相關部門各負其責，環(huán)境主體責任者—地方黨委、政府、企事業(yè)單位和其他生產經營者、公民發(fā)揮能動作用，落實主體責任。第二，形成五大支撐。建立五大機制支撐生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管。一是科學研判決策機制。對總體環(huán)境形勢和質量研判、制定制度，為地方提供決策依據(jù)參考。二是監(jiān)測評估、目標責任監(jiān)督考核機制。負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預評估，監(jiān)督考核環(huán)境目標任務完成情況，環(huán)境信息。三是互聯(lián)網(wǎng)智慧系統(tǒng)監(jiān)控機制。實施“一網(wǎng)打盡”，實現(xiàn)環(huán)境質量監(jiān)測、網(wǎng)格化動態(tài)管理、應急指揮、日常監(jiān)管和監(jiān)控等，全域、全程動態(tài)指揮和運行。四是專項執(zhí)法督查保障機制。整合污染防治和生態(tài)保護的綜合執(zhí)法職責隊伍，統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，監(jiān)督落實企事業(yè)單位生態(tài)環(huán)境保護責任。五是環(huán)保督察問責機制。構建中央環(huán)保督察＋地方環(huán)保督察常態(tài)化組織體系，對地方黨委、政府和有關部門生態(tài)環(huán)境工作進行督察巡視，對生態(tài)環(huán)境保護目標完成情況進行考核問責，監(jiān)督落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”。第三，運用四種手段。強化四個手段，加快提升環(huán)境治理現(xiàn)代化水平。一是法治手段。加強環(huán)境法律法規(guī)宣傳教育力度，嚴格執(zhí)法，嚴懲違法，以嚴密法治觀，確保環(huán)境治理公平有序有效。二是市場手段。向市場要技術，要能力，要效益。通過競爭優(yōu)勝劣汰，提升治理水平和質量。三是共建共治共享手段。相關環(huán)境主體責任者—政府、企業(yè)和群眾之間互通融合，以實現(xiàn)人民美好生活需要為目的，開展共建共治共享，形成全社會良性循環(huán)互動的環(huán)境治理局面。四是高科技手段。通過無人機、衛(wèi)星遙感、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控等技術，實現(xiàn)全盤掌控，有的放矢，有效治理。第四，抓住兩個關鍵。一是明晰環(huán)境保護責任。當前生態(tài)文明體制改革正在進行之中，有必要對各級黨委、政府及相關部門的環(huán)境保護責任予以明確，制定責任清單，強化責任落實，以加快解決突出環(huán)境問題。二是突出系統(tǒng)共治。首先建立生態(tài)保護系統(tǒng)理念。山水林田湖草是生命共同體，這就要求我們必須運用馬克思主義唯物辯證法，分析解決環(huán)境保護與經濟發(fā)展的矛盾問題。事物是普遍聯(lián)系和運動變化的，解決環(huán)境問題首先要具有全面的系統(tǒng)思維、辯證思維及創(chuàng)新思維；其次要注重治理的系統(tǒng)性。既要注重黨委、政府及部門環(huán)境作用發(fā)揮的協(xié)調性、有效性和完備性，還要注重問題治理的系統(tǒng)性。解決一個方面的環(huán)境問題，同時還要解決與其相關的其他問題。

3.與時俱進地做好中央環(huán)保督察工作

中央環(huán)保督察是當前解決環(huán)境問題的重要手段，是黨和國家意志的體現(xiàn)。當前生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，應充分發(fā)揮其應有的震懾作用，推動全社會生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生穩(wěn)固性根本轉變。第一，做督察鐵軍。進一步提高政治站位，自覺踐行黨的使命宗旨，堅決擔負起生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護政治責任，牢固樹立“四個意識”，走在前、做表率，做“聽黨指揮、能打勝仗、作風優(yōu)良”的督察鐵軍，確保督察效果。第二，與時俱進做好工作。面對新形勢和新情況，不斷加強學習，增強本領，要及時調整督察重點、內容及方法，抓住主要矛盾，切實解決突出環(huán)境問題。第三，系統(tǒng)發(fā)揮督察作用。開展省、市、縣三級督察，由中央督察一級帶動，變?yōu)閲?、省、市、縣四輪驅動，構建督察體系，形成督察合力。第四，推進督察問責機制法制化常態(tài)化。進一步推進督察制度法治化進程，做到依法督察，依法規(guī)范督察，依法問責；有效發(fā)揮督察系統(tǒng)常態(tài)化監(jiān)管作用，使環(huán)保督察真正成為生態(tài)文明建設的強大支撐?！半U夷不變應嘗膽，道義爭擔敢息肩”。污染防治攻堅期，環(huán)保鐵軍要勇于擔當生態(tài)文明建設歷史重任，與時俱進，開拓創(chuàng)新，推進實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建成美麗中國，為全球環(huán)境治理提供中國智慧和方案。

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作者：姬海霞 杜金梅 單位：環(huán)境保護部華北督察局 環(huán)境保護對外合作中心