投資建設(shè)項目資金雙控管理探思

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摘要：隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府投資建設(shè)項目數(shù)量越來越多，規(guī)模也越來越大。因此，如何加強對政府投資建設(shè)項目資金的管理，提高資金使用效益，已成為社會各界和各級檢查重點關(guān)注的內(nèi)容。本文闡述了政府投資建設(shè)項目資金雙控管理的意義及模式，旨在通過建設(shè)雙控管理信息化系統(tǒng)，進一步提高雙控管理水平，強化資金監(jiān)管，最大限度發(fā)揮財政資金效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：政府投資建設(shè)項目；資金雙控管理；雙控管理系統(tǒng)

1政府投資建設(shè)項目資金雙控管理的意義

1.1資金雙控管理的定義

本文所稱政府投資建設(shè)項目，是指使用本級財政預(yù)算資金、地方政府債券資金、國際金融組織和國外政府貸款等政府主權(quán)外債資金以及其他納入財政管理的資金投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項目。政府投資建設(shè)項目資金雙控管理（以下簡稱“資金雙控管理”）是指財政部門和項目建設(shè)單位對政府投資建設(shè)項目資金的使用實施共同管理。

1.2資金雙控管理的意義

近年來，隨著審計和巡察力度的增大，政府投資建設(shè)項目資金的管理暴露出了一些問題，如項目超概算、合同履約不到位、資金支付不規(guī)范等，因此資金的全過程監(jiān)管尤為重要。同時，隨著財稅體制改革的推進以及全面預(yù)算績效管理的實施，對財政資金的監(jiān)管和績效提出了新的要求，我們需糾正過去只注重事后監(jiān)管的模式，應(yīng)倡導(dǎo)事前評估、事中監(jiān)控、事后評價的全過程監(jiān)管理念，提高風(fēng)險防范意識，從源頭上開始管控，將問題消除在萌芽狀態(tài)，故強化資金雙控管理至關(guān)重要。（1）通過資金雙控管理，財政部門能夠參與審核各項支出付款資料的合規(guī)性、程序性、完整性及準確性等，從而實時監(jiān)督資金的使用，避免財政資金挪用，真正做到過程控制，降低違規(guī)使用資金風(fēng)險；（2）通過資金雙控管理，財政部門能夠?qū)崟r了解項目進度，從而合理安排財政預(yù)算資金支付，避免資金閑置，從而更好地發(fā)揮財政資金的社會經(jīng)濟效益；（3）通過資金雙控管理，能夠有效促進項目建設(shè)單位規(guī)范內(nèi)部流程，嚴控項目建設(shè)成本，按時履約，優(yōu)化營商環(huán)境，提高政府投資建設(shè)項目的效用和公眾影響力；（4）通過資金雙控管理，能夠促使項目建設(shè)單位采取有效措施督促項目施工單位按時支付農(nóng)民工工資，保障弱勢群體的合法權(quán)益，避免欠薪事件的發(fā)生，提升政府職能部門的公信力。

2政府投資項目資金雙控管理的模式

2.1資金雙控管理的兩種模式

目前，資金雙控管理主要有兩種模式：第一種模式是財政預(yù)算撥付環(huán)節(jié)實施雙控管理，即針對使用財政預(yù)算資金的項目，項目建設(shè)單位憑項目有關(guān)批復(fù)文件以及設(shè)計、施工、監(jiān)理等相關(guān)合同和項目建設(shè)單位負責人簽署的撥款申請，到財政部門辦理撥款手續(xù)，由財政部門按程序?qū)徍撕笙蛟O(shè)計、施工、監(jiān)理等單位撥付項目建設(shè)資金；第二種模式是項目建設(shè)單位支付環(huán)節(jié)實施雙控管理，即財政部門根據(jù)年度預(yù)算安排及項目建設(shè)單位申請，結(jié)合項目進度撥付項目建設(shè)資金至項目建設(shè)單位雙控賬戶，項目建設(shè)單位再根據(jù)設(shè)計、施工、監(jiān)理等合同執(zhí)行情況和項目建設(shè)單位內(nèi)部支付審批單，到財政部門辦理審核撥付手續(xù)，財政部門審核通過后，由項目建設(shè)單位向設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位撥付建設(shè)資金。如果采用第二種模式（即項目建設(shè)單位支付環(huán)節(jié)實施雙控管理），項目建設(shè)單位需商財政部門，在相關(guān)銀行設(shè)立雙控賬戶，并共同預(yù)留印鑒，項目建設(shè)單位預(yù)留財務(wù)專用章和法人代表章，財政部門預(yù)留審批人章，對雙控賬戶實行共同管理。雙控賬戶開通網(wǎng)上銀行的，財政部門需配備一個終端復(fù)核盾。

2.2資金雙控管理兩種模式的比較

資金雙控管理兩種模式的目的一樣，都是為了監(jiān)管財政資金的使用。不同點在于，第一種模式是由國庫直接支付資金至設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位，第二種模式是由項目建設(shè)單位支付資金至設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位。兩種模式各有優(yōu)劣，綜合比較，第二種模式在實際操作中更為高效，更適用于財政部門對項目建設(shè)單位政府投資建設(shè)項目資金的監(jiān)管，原因主要在于：（1）項目建設(shè)資金一般按進度支付（其中農(nóng)民工工資按月支付），支付頻次較多，涉及合同、發(fā)票、工程量、內(nèi)部審批及結(jié)算等諸多資料，由項目建設(shè)單位雙控賬戶發(fā)起支付、財政部門審核，更能提高支付效率，降低財政國庫部門審核和支付的壓力；（2）項目建設(shè)單位作為項目合同簽訂單位，由其支付資金至設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位，能夠確保付款方和發(fā)票上的購買方一致，實現(xiàn)“貨物、勞務(wù)及應(yīng)稅服務(wù)流”、“資金流”、“發(fā)票流”三流合一，保障增值稅鏈條的完整性，避免抵扣環(huán)節(jié)中出現(xiàn)不必要的麻煩；（3）項目建設(shè)單位作為項目財務(wù)核算單位，由其支付資金，有利于保持財務(wù)檔案的完整性和獨立性，同時也避免因多方保存財務(wù)資料增大財務(wù)工作量；（4）項目建設(shè)單位作為項目管理單位，由其支付資金，有利于提高管理的積極性和有效性，同時也便于項目建設(shè)單位統(tǒng)籌使用資金，增加現(xiàn)金流，促進其市場化轉(zhuǎn)型。

3政府投資項目資金雙控管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)

3.1雙控管理信息化系統(tǒng)建設(shè)的必要性

政府投資建設(shè)項目資金體量大，支付頻率高、時效性強，尤其是春節(jié)、端午節(jié)及中秋節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日，資金支付審批時效直接影響社會穩(wěn)定。同時隨著片區(qū)開發(fā)建設(shè)的加速，投資額不斷增長，支付數(shù)據(jù)也越來越龐大，通過依托建設(shè)雙控管理信息化系統(tǒng)（以下簡稱“雙控管理系統(tǒng)”），及時審批支付資金，實時了解項目資金使用情況，更能真正發(fā)揮資金雙控管理的作用，達到監(jiān)管的目的。本文所稱雙控管理系統(tǒng)，是以上述第二種雙控管理模式作為基礎(chǔ)，并結(jié)合實際情況，由財政部門開發(fā)建設(shè)，用于區(qū)域內(nèi)政府投資建設(shè)項目資金雙控管理的信息化系統(tǒng)。資金雙控管理實施分兩步走，首先由項目建設(shè)單位通過雙控管理系統(tǒng)提交支付流程至財政部門進行支付流程審批，流程審批通過后，再由財政部門通過預(yù)留的雙控賬戶印鑒或網(wǎng)銀復(fù)核盾進行資金支付審批，支付資金至設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位。通過雙控管理系統(tǒng)，財政部門實現(xiàn)了政府投資建設(shè)項目資金的即審即付，年審批支付資金額不斷增加，審批效率不斷提升，資金監(jiān)管職能不斷強化，保障了政府投資建設(shè)項目的順利推進。

3.2雙控管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)內(nèi)容

雙控管理系統(tǒng)從政府投資項目的特點出發(fā)，根據(jù)概算金額控制合同（結(jié)算）金額、合同（結(jié)算）金額控制資金支付金額的原則設(shè)計，對資金支付流程進行線上審批；通過VPN技術(shù)建立虛擬專線提供網(wǎng)絡(luò)連接，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下提高接入便捷性，從而滿足不同用戶的使用需求；同時結(jié)合管理需求，設(shè)置項目管理、合同管理、資金管理、賬戶管理四大模塊，達到進一步增加管理手段、提升工作效率、提高工作效果的目標。3.2.1雙控管理系統(tǒng)的特點。（1）雙控管理系統(tǒng)具有獨立性、安全性和可擴展性。雙控管理系統(tǒng)是為實現(xiàn)資金管理而開發(fā)的軟件系統(tǒng)，具備統(tǒng)一審批和管理職能，因權(quán)限及流程設(shè)置由財政部門直接管理，具有較高的獨立性。系統(tǒng)具有單獨的數(shù)據(jù)庫，財政部門對數(shù)據(jù)庫進行管理與維護，通過VPN登錄保障其數(shù)據(jù)的安全性；建設(shè)單位各模塊用戶分別設(shè)置錄入、審核崗，財政部門設(shè)置初審、復(fù)審及終審崗，流程上安全可控；系統(tǒng)預(yù)留和國庫一體化系統(tǒng)對接端口，具有可擴展性，便于后續(xù)信息化建設(shè)。（2）雙控管理系統(tǒng)模塊、流程及審批程序規(guī)范簡單。雙控管理系統(tǒng)分項目管理、合同管理、資金管理、賬戶管理四大模塊，每個模塊分設(shè)兩個角色（錄入和審核）至項目建設(shè)單位，同時錄入和審核角色可分別設(shè)置多個用戶，實現(xiàn)多人錄入，分散單個用戶錄入工作量，提高錄入效率。系統(tǒng)流程簡單，建設(shè)單位只需完成錄入、審核，便可提交數(shù)據(jù)至財政部門進行網(wǎng)上審批，審批程序便捷。同時系統(tǒng)只進行事項審批，審批完成后，項目建設(shè)單位可自由選擇付款方式（如支票、網(wǎng)銀、銀企直聯(lián)等），可實現(xiàn)即審即付。3.2.2雙控管理系統(tǒng)的模塊。（1）項目管理模塊。項目管理包含項目申報、項目變更、項目審核、項目綜合查詢等子功能模塊。項目申報用于錄入項目基本信息，包括項目名稱、項目建設(shè)單位、立項及可研批復(fù)、概算金額及分類和項目建設(shè)資金來源等，并支持上傳相關(guān)附件資料。通過項目基本信息，財政部門可了解項目基本情況及概算金額，并通過概算金額控制項目的合同錄入，進而控制資金支付，避免超概算事件發(fā)生。項目變更用于變更項目相關(guān)信息，項目申報審核通過后，如項目基本信息發(fā)生變化（如概算調(diào)整），可通過項目變更實現(xiàn)信息的更新，保證數(shù)據(jù)的同步。項目審核用來審核項目基本信息及變更信息是否填列正確、相關(guān)批復(fù)附件是否上傳、上傳的附件是否與所填信息一致。通過審核，可以識別項目是否屬于政府投資建設(shè)項目，對于不符合條件或者申報不準確的項目，可退回經(jīng)辦人刪除或修改，從而實現(xiàn)源頭控制，確保只有符合要求的項目才能進入系統(tǒng)項目庫。項目綜合查詢用于查詢錄入的所有項目信息，實時了解入庫項目所處的系統(tǒng)節(jié)點及情況，同時可對項目信息進行篩選、導(dǎo)出，滿足管理需要的同時還能為財政預(yù)算編制提供參考。（2）合同管理模塊。合同管理包含合同錄入、合同變更、合同審核、合同審結(jié)、合同綜合查詢等子功能模塊。合同錄入用于錄入合同基本信息，包括合同類型、合同名稱、合同金額等信息，并可選擇對應(yīng)項目；同時設(shè)置合同分類為拆遷類、工程類（服務(wù)、設(shè)備、施工）、管理類（管理費用）、其他類、特殊類（多項目性合同）等五大類，實現(xiàn)項目合同分類匯總、總額控制，根據(jù)錄入合同金額實時扣減概算額度，確保不超概算。合同變更用于變更合同相關(guān)信息，合同錄入審核通過后，如合同信息發(fā)生變化（如簽訂補充協(xié)議），可通過合同變更實現(xiàn)信息的更新。合同審核用于審核合同基本信息及變更信息是否填列正確、填列完整，附件與所填信息是否一致等，對于不符合條件或者錄入不準確的合同，可退回經(jīng)辦人刪除或修改，確保付款審批環(huán)節(jié)依據(jù)充分；同時通過合同類別判定并提醒審核人合同是否需公開招投標，監(jiān)督合同簽訂環(huán)節(jié)程序是否合規(guī)。合同審結(jié)用于填報合同結(jié)算情況，并以此控制審結(jié)前合同支付比例，避免出現(xiàn)超付風(fēng)險，同時也能夠促進項目建設(shè)單位加快結(jié)算進度，推進項目進程；合同審結(jié)后，系統(tǒng)自動更新以結(jié)算金額扣減概算額度（合同錄入時以合同金額扣減），實現(xiàn)合同金額與結(jié)算金額的雙重控制。合同綜合查詢用于查詢錄入的所有合同信息，實時了解各合同所處的系統(tǒng)節(jié)點及付款情況，可滿足不同用戶使用需求。（3）資金管理模塊。通過資金來源管理、資金撥付管理、資金調(diào)度管理等子模塊實現(xiàn)資金的過程控制，同時通過相關(guān)綜合查詢，實時了解資金來源、資金支付的具體情況。其中：資金來源管理用于登記雙控賬戶的每一筆資金流入，并可通過選擇對應(yīng)項目實現(xiàn)按項目統(tǒng)計資金累計流入數(shù)，預(yù)留國庫一體化系統(tǒng)對接接口，為后期國庫集中支付數(shù)據(jù)與雙控系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享做準備。資金撥付管理用于資金撥付申請及審核，項目建設(shè)單位通過選擇相應(yīng)合同，提交資金撥付申請，財政部門進行資金撥付審批，從而實現(xiàn)資金撥付管理。項目建設(shè)單位按照系統(tǒng)要求填列資金撥付申請相關(guān)信息后（付款金額、付款賬戶、收款單位信息等），系統(tǒng)自動生成資金撥付審批表，項目建設(shè)單位上傳資金撥付內(nèi)部審批有關(guān)資料后，即可實現(xiàn)資金撥付申請。通過資金撥付審批表，財政部門能夠了解合同付款金額及比例、項目累計付款金額等有效信息，同時結(jié)合上傳的相關(guān)附件資料，就能在線審批付款事項及流程是否合規(guī)，從而達到實時控制和監(jiān)管。資金撥付流程審核通過后，支票加蓋財政部門預(yù)留的印鑒，或通過網(wǎng)銀復(fù)核盾復(fù)核，即可支付資金至設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位，基本可實現(xiàn)即審即付，實現(xiàn)監(jiān)管與效率兩不誤。資金調(diào)度管理用于雙控賬戶間資金的合理調(diào)度，以滿足項目建設(shè)單位集團化管理及資金流動性要求，在合法合規(guī)前提下提高用戶的滿意度。（4）賬戶管理模塊。設(shè)置有雙控賬戶管理、雙控賬戶流水管理、雙控業(yè)務(wù)統(tǒng)計管理等功能。通過雙控賬戶管理，實現(xiàn)對雙控賬戶的增減審批。雙控賬戶流水管理，反映資金來源登記和資金撥付申請的每一筆數(shù)據(jù)，便于財政部門、項目建設(shè)單位和銀行及時對賬，保障資金安全；同時也便于財政部門實時了解各雙控賬戶余額，避免資金出現(xiàn)閑置，降低財政資金使用效益。雙控業(yè)務(wù)統(tǒng)計管理可統(tǒng)計業(yè)務(wù)工作量數(shù)據(jù)，為日常工作鋪排提供相應(yīng)參考。

4結(jié)語

總而言之，政府投資項目資金雙控管理的實施，能夠促進項目建設(shè)資金的使用更加透明、合規(guī)、高效，進一步提高財政資金的經(jīng)濟效益和社會效益，保證政府投資建設(shè)項目的長遠發(fā)展；同時也能促進項目建設(shè)單位不斷完善內(nèi)控流程，防范風(fēng)險，提高項目管理水平和項目績效。雙控管理系統(tǒng)的建設(shè)，能夠更加豐富財政部門管理的手段，提高資金監(jiān)管的力度和效率，是財政信息化建設(shè)的必然要求。

參考文獻

[1]許鴻昌.淺析政府性投資項目資金使用中的控制[J].經(jīng)貿(mào)實踐,2016.

[2]周娜.新時期政府投資建設(shè)項目資金管理分析[J].財經(jīng)界,2021.

作者:龍良才 單位:湖南湘江新區(qū)管理委員會財政局