財(cái)政預(yù)算工程績(jī)效管理問(wèn)題與建議

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關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算；工程款項(xiàng)；撥付的問(wèn)題；有效建議

財(cái)政預(yù)算也稱之為公共財(cái)政預(yù)算，主要是反映出政府部門在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)收支狀況的計(jì)劃。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，各種新要求、新形勢(shì)層出不窮、瞬息萬(wàn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政管理的規(guī)范化就是牢牢的管好了政府部門的“錢袋子”，一方面能夠進(jìn)一步規(guī)范政府的收支行為，另一方面還能夠全面提升財(cái)政資金的使用效率。在新預(yù)算法頒布實(shí)施后，相應(yīng)的各種管理辦法、操作細(xì)則也隨之而出臺(tái)，在很多方面進(jìn)行了完善，例如：預(yù)算管理制度、預(yù)算支出約束、預(yù)算控制方法等方面突破了慣例，這些變化對(duì)基層部門的財(cái)政預(yù)算管理提出了更新、更深層次、更高的要求。從整體上看，目前我國(guó)基層部門的預(yù)算管理基本趨于規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化，但是我們?cè)诳吹交鶎硬块T取得成績(jī)的同時(shí)，還必須清晰的認(rèn)識(shí)到其中存在的問(wèn)題。例如：缺乏科學(xué)的預(yù)算編制方法、預(yù)算監(jiān)督不到位、預(yù)算執(zhí)行存在問(wèn)題，這些都將是基層部門日后努力的主要方向。某基建管理中心作為當(dāng)?shù)亟逃块T的基層機(jī)構(gòu)為促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕逃聵I(yè)發(fā)展提供了重要保障，但是目前該管理中心在工程預(yù)算績(jī)效管理中還需要進(jìn)一步提高，對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效控制不足，財(cái)政支出預(yù)算的執(zhí)行運(yùn)輸率不夠。例如：當(dāng)?shù)氐呢?cái)政撥款經(jīng)常是快速下達(dá)，又快速收回，并沒(méi)有給管理中心過(guò)多反應(yīng)的時(shí)間，因此，希望通過(guò)本研究起到以點(diǎn)帶面的作用，為促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕逃聵I(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一、相關(guān)概念闡述

(一)財(cái)政部門預(yù)算財(cái)政部門預(yù)算主要是指各級(jí)政府根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，有效組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督預(yù)算決策、資金籌集、分配、使用與績(jī)效的活動(dòng)過(guò)程。財(cái)政部門預(yù)算是由一套彼此關(guān)聯(lián)、相互制約的管理制度所構(gòu)成的非市場(chǎng)資源配置機(jī)制，主要是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支活動(dòng)的有計(jì)劃管理。

(二)基建修繕工程基建修繕和改造工程主要是根據(jù)中央部門預(yù)算安排的項(xiàng)目屬性進(jìn)行分類，主要包括：中小學(xué)教學(xué)樓等建筑物的改造和修繕、建筑物及其附屬設(shè)施與配套公共設(shè)施等設(shè)備的購(gòu)置、信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的構(gòu)建等等。實(shí)際分配預(yù)算資金時(shí)還對(duì)基建修繕、改造工程在范圍上進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，這樣做的目的主要是為了申報(bào)操作更方便、預(yù)算執(zhí)行更到位。

(三)預(yù)算支出績(jī)效財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要是通過(guò)評(píng)價(jià)的方式，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，在相應(yīng)方法的支撐下對(duì)預(yù)算支出的預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)。預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一種被廣泛采用的、客觀的、更加合理的綜合評(píng)價(jià)方式。就目前的教育部門而言，教育財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)能夠充分反映出教育服務(wù)的質(zhì)量、教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否、教育產(chǎn)品的數(shù)量等。

二、基礎(chǔ)教育工程項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題——以某基建管理中心為例

(一)某基建管理中心基本情況介紹某基建管理中心主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐挠變簣@，小學(xué)，初中，高中及其他校舍修繕，基建工程，搶修工程，預(yù)算申報(bào)，工程招投標(biāo)，工程合同簽訂，款項(xiàng)支付，工程施工，結(jié)算，決算，工程檔案存檔工作。判斷一個(gè)地區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)狀最直觀的因素就是對(duì)當(dāng)?shù)氐母呖紶顩r進(jìn)行分析，某基建管理中心所在地區(qū)的高中教育發(fā)展水平居全市前三名。由此可知，該區(qū)始終堅(jiān)持把教育放在首位，并且教育水平和整體發(fā)展處于全市的較高層次中。取得這一成就與基建管理中心的努力和付出是分不開(kāi)的。

(二)某基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目基本情況介紹隨著全市教育事業(yè)的不斷發(fā)展、素質(zhì)教育的普及，該地區(qū)在教育事業(yè)發(fā)展中還存在學(xué)位不足，教育專業(yè)教室不夠、結(jié)構(gòu)不合理、部分中小學(xué)校區(qū)功能老化等問(wèn)題。因此，基礎(chǔ)設(shè)施的改造與修繕項(xiàng)目是當(dāng)?shù)厥姓畬?shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校運(yùn)行管理、學(xué)生學(xué)習(xí)與教師辦公、各中小學(xué)校園文化的建設(shè)、教師進(jìn)一步完成教科研活動(dòng)等基礎(chǔ)環(huán)境的有序運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)的保障。雖然當(dāng)?shù)氐呢?cái)政經(jīng)費(fèi)投入基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目的預(yù)算逐年增加，但是近三年來(lái)的執(zhí)行率僅為：64%、78%、83%，雖然每年都有所提升，從整體上看預(yù)算的執(zhí)行效率并不高，預(yù)算資金的完成情況也并未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。這也充分彰顯出該管理中心在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、修繕等項(xiàng)目中還需要進(jìn)一步提高管理水平。

(三)某基建項(xiàng)目工程實(shí)施財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題1.預(yù)算編制問(wèn)題目前某基建管理中心在預(yù)算執(zhí)行中所依據(jù)的是以收定支的財(cái)政預(yù)算制度，主要是根據(jù)當(dāng)年的財(cái)政收入狀況來(lái)確定每年的預(yù)算。近幾年的財(cái)政預(yù)算支出，從整體上看，用于修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目的總預(yù)算資金都持續(xù)增長(zhǎng)，這表明資金總量相對(duì)穩(wěn)定。為了能夠從當(dāng)?shù)刎?cái)政教育的大盤子中獲得更多的發(fā)展經(jīng)費(fèi)，在每年的預(yù)算編制中各顯其能。例如：該地區(qū)現(xiàn)行的資金分配方式還存在一定的弊端，定額分配的方式是一種省時(shí)省力的資金分配方法，但是最終的結(jié)果并不令人滿意。該地區(qū)目前教育部門主要是通過(guò)基礎(chǔ)因素與權(quán)重因素相配合的方式進(jìn)行測(cè)算，然后來(lái)確定分配的具體方案。這其中基礎(chǔ)因素主要包括：各校的學(xué)生規(guī)模、學(xué)校的建筑面積、占地面積等，而權(quán)重因素主要包括：新建的教學(xué)樓、建筑物的年限、學(xué)校的類型等因素，采用這種方式計(jì)算出的結(jié)果是否全面、是否科學(xué)還需要進(jìn)一步論證。另外，各學(xué)校的預(yù)算編制還存在一定的問(wèn)題。對(duì)于當(dāng)?shù)氐闹行W(xué)而言，基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目前期論證是否充分、支出的概算是否與項(xiàng)目的實(shí)際用款需求相吻合？是否能夠從根本上對(duì)成本進(jìn)行控制？是否還存在虛報(bào)預(yù)算額度的問(wèn)題？這些都是需要管理中心進(jìn)行科學(xué)而詳細(xì)的考核后才能確定的，并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)范化管理。預(yù)算編制過(guò)程中，由于各學(xué)校的基建修繕和建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容繁雜，進(jìn)行科學(xué)論證的時(shí)間十分短暫和倉(cāng)促，另外又缺乏有效的預(yù)算管理機(jī)制做約束，最終導(dǎo)致修繕改造項(xiàng)目工程預(yù)算編制粗制濫造、不切合實(shí)際，為今后的預(yù)算執(zhí)行埋下了風(fēng)險(xiǎn)和隱患。2.預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題首先，預(yù)算執(zhí)行程序?qū)︻A(yù)算的執(zhí)行產(chǎn)生了嚴(yán)重的制約。當(dāng)?shù)厥胸?cái)政預(yù)算每年9月由區(qū)教委組織各區(qū)進(jìn)行預(yù)算的編制，10月初進(jìn)行修繕改造項(xiàng)目的申報(bào)，12月才能真正確定下一年度的定額分配方案，而次年的年初才會(huì)交資金預(yù)撥到位，第二年的3月底全國(guó)人大會(huì)通過(guò)預(yù)算草案后15日后下發(fā)到各委辦單位。5月初各委辦單位下發(fā)到基層預(yù)算單位。根據(jù)基本預(yù)算與6、7月份安排對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。從流程上看，預(yù)算的真正執(zhí)行開(kāi)始于每年的第二季度，但是很多大型的基礎(chǔ)設(shè)施修繕改造項(xiàng)目在預(yù)算資金的使用上存在時(shí)間倉(cāng)促的問(wèn)題，到每年年底都會(huì)出現(xiàn)大量預(yù)算資金的結(jié)余。從項(xiàng)目的實(shí)際操作上看進(jìn)度并不盡如人意，這主要是由于前期準(zhǔn)備工作不充分而引發(fā)的。例如：政府采購(gòu)招標(biāo)的詢價(jià)、成熟項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、招投標(biāo)手續(xù)需要公告時(shí)間進(jìn)展緩慢等因素，都是導(dǎo)致修繕改造項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢的原因，甚至有的修繕項(xiàng)目一直到年終結(jié)算時(shí)還未完成，資金閑置問(wèn)題嚴(yán)重，財(cái)政最終收回了預(yù)算。雖然第二年同樣可以進(jìn)行申請(qǐng)但是存在的風(fēng)險(xiǎn)較大，例如：管理費(fèi)用會(huì)加大、人工或材料價(jià)格會(huì)上漲、可能會(huì)出現(xiàn)政策制度的調(diào)整而導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)實(shí)施、進(jìn)而拖慢財(cái)政預(yù)算資金支付進(jìn)度，執(zhí)行力不足。3.預(yù)算績(jī)效管理的制度與執(zhí)行問(wèn)題可能會(huì)出現(xiàn)政策制度的調(diào)整而導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)實(shí)施，雖然制定并下發(fā)了相應(yīng)的績(jī)效考核制度、評(píng)價(jià)方法等文件和政策作為相應(yīng)的指導(dǎo)，但是政策和文件在落實(shí)的過(guò)程中并不到位，甚至是收效甚微，最終導(dǎo)致制度的制定與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)。例如：該基建管理中心下屬的各中小學(xué)整體績(jī)效管理水平有待提升，并未構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理制度、績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。再例如：在對(duì)制度的執(zhí)行過(guò)程中還存在不到位的現(xiàn)象，并未形成自上而下、自下而上的績(jī)效管理體系，各中小學(xué)在這方面又缺乏積極性和主動(dòng)性，在執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理制度時(shí)還存在疑慮，很多政策把握不準(zhǔn)模棱兩可。如：某中學(xué)制定了預(yù)算管理辦法中明確規(guī)定1萬(wàn)元以上必須經(jīng)過(guò)教代會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)班子通過(guò)，但是在具體的審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)并未通過(guò)教代會(huì)，校長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議記錄紀(jì)要也沒(méi)有顯示，這明顯嚴(yán)重違反了“三重一大”的相關(guān)規(guī)定和具體流程。4.預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)問(wèn)題首先，應(yīng)進(jìn)一步完善和改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)。在進(jìn)行項(xiàng)目支出績(jī)效申報(bào)文本的填報(bào)時(shí)，關(guān)于基建設(shè)施的改造與修繕項(xiàng)目很難通過(guò)具體的目標(biāo)指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)值等進(jìn)行詳細(xì)的描述，這對(duì)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)的實(shí)施極為不利。例如：在環(huán)境績(jī)效指標(biāo)中只能通過(guò)：學(xué)校的教育教學(xué)環(huán)境得到明顯改善，這樣的模糊描述來(lái)實(shí)現(xiàn)。其次，應(yīng)加大對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用力度、拓展應(yīng)用的范圍。預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果是進(jìn)一步完善和改進(jìn)預(yù)算管理的重要參考指標(biāo)，也是教育主管部門對(duì)資金進(jìn)行合理分配的主要依據(jù)，但是在實(shí)際中預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果并沒(méi)有真正發(fā)揮它的職能作用。

三、改進(jìn)基礎(chǔ)教育基建項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的思路

(一)修繕工程項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制框架的設(shè)計(jì)思路制定規(guī)范的、科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施修繕改造項(xiàng)目工作流程，整合項(xiàng)目的目標(biāo)與規(guī)劃同項(xiàng)目預(yù)算之間的協(xié)同關(guān)系。各中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施修繕改造工程在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)該以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕逃虒W(xué)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為基本依據(jù)，并且與各學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融合在一起列入到年度計(jì)劃中。只有在此基礎(chǔ)上實(shí)施的基建工程項(xiàng)目預(yù)算，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)念A(yù)算目標(biāo)和項(xiàng)目的調(diào)整，主要是為了制定出更加合理、更加科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行時(shí)間表，以便合理安排滾動(dòng)預(yù)算。另外，預(yù)算績(jī)效考核必須建立在項(xiàng)目計(jì)劃的完成、未來(lái)發(fā)展前景、項(xiàng)目規(guī)劃的落實(shí)基礎(chǔ)之上，并且充分體現(xiàn)出項(xiàng)目的科學(xué)性、延展性和完整性，只有這樣才能設(shè)計(jì)出更加清晰、更加合理的項(xiàng)目預(yù)算編制，并且在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中真正提高項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行效率，同時(shí)有效解決由于進(jìn)度緩慢而導(dǎo)致大量資金結(jié)余的問(wèn)題。

(二)優(yōu)化財(cái)政預(yù)算工程預(yù)算經(jīng)費(fèi)的定額分配方案合理的完善和優(yōu)化當(dāng)前實(shí)施的定額資金分配方式，以此來(lái)全面提升教育經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性與合理性。通過(guò)績(jī)效指標(biāo)的引入來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)的理念，在預(yù)算分配方案中的重要性，優(yōu)化和完善原來(lái)評(píng)分系統(tǒng)中的基礎(chǔ)因素，科學(xué)的確立相應(yīng)的權(quán)重分值，這樣才能構(gòu)建出更加完善的、更加科學(xué)的定額資金分配評(píng)價(jià)體系。例如：可以采取專家打分的方式來(lái)進(jìn)行權(quán)重的賦值，可以采用模糊評(píng)價(jià)方法進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。再例如：對(duì)于400萬(wàn)元以下的小型修繕項(xiàng)目，按照最新的財(cái)政政策執(zhí)行招投標(biāo)手續(xù)，編制招標(biāo)控制價(jià)。

(三)優(yōu)化設(shè)置項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)為了能夠有效改善在財(cái)政預(yù)算工程項(xiàng)目支出中績(jī)效指標(biāo)存在：結(jié)果不便評(píng)估、內(nèi)容難以表述的問(wèn)題，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施改造修繕項(xiàng)目的特征，最后確定出定量指標(biāo)與定性指標(biāo)。定量指標(biāo)主要包括：預(yù)算下達(dá)指標(biāo)值與結(jié)算值的比例、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、施工項(xiàng)目完工程度等工作量指標(biāo)，這三個(gè)指標(biāo)能夠充分反映出基建改造修繕項(xiàng)目完成的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。定性指標(biāo)主要包括：結(jié)果效果指標(biāo)、過(guò)程管理與控制指標(biāo)、服務(wù)單位和學(xué)校滿意度指標(biāo)。通過(guò)前期公示、后期調(diào)查等相融合的機(jī)制進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效信息公開(kāi)，鼓勵(lì)廣大服務(wù)群體和社會(huì)公眾積極參與到項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督中，最終充分反映出修繕改造項(xiàng)目的公共效益績(jī)效。例如：在實(shí)際工作中，筆者嚴(yán)格遵照財(cái)政招標(biāo)節(jié)約資金的相關(guān)規(guī)定和要求，在某一項(xiàng)目的拆除中，發(fā)改委給批復(fù)為384萬(wàn)元，但是經(jīng)過(guò)筆者的市場(chǎng)調(diào)研、詢價(jià)、現(xiàn)場(chǎng)核查后，最后以170萬(wàn)招標(biāo)拆除完成，大大節(jié)約了財(cái)政資金。對(duì)于招標(biāo)100-500萬(wàn)元的項(xiàng)目，因結(jié)算金額需要核算的工程量比較大，可以結(jié)轉(zhuǎn)到下年。對(duì)于超過(guò)500萬(wàn)加固改造的大型修繕項(xiàng)目，要進(jìn)行預(yù)算評(píng)審，在進(jìn)行項(xiàng)目決算時(shí)要嚴(yán)格對(duì)照預(yù)算評(píng)審的金額進(jìn)行審計(jì)。

(四)完善項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制為了改進(jìn)某基建管理中心基礎(chǔ)設(shè)施修繕改造項(xiàng)目績(jī)效管理中存在的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不實(shí)、應(yīng)用無(wú)效、應(yīng)用不勤的問(wèn)題，應(yīng)該采取完善的績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，積極敦促參與預(yù)算管理的各中小學(xué)、工作人員等，全面提升其管理能力和工作效率?？茖W(xué)的制定激勵(lì)和懲罰機(jī)制，可以從資金的投入、權(quán)力的靈活運(yùn)用、項(xiàng)目結(jié)果公開(kāi)等這三方面來(lái)制定相應(yīng)的激勵(lì)和懲罰方式，真正做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，從而全面提升執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施改造修繕項(xiàng)目預(yù)算管理的職能作用。

(五)構(gòu)建工程項(xiàng)目績(jī)效考核量化打分體系這就要求必須建立相應(yīng)的績(jī)效考核量化打分體系，考核量化采用百分制的形式，對(duì)各模塊評(píng)價(jià)的內(nèi)容和所占的分值應(yīng)該參考相關(guān)專家提出的建議，再結(jié)合當(dāng)?shù)夭块T的實(shí)際狀況，并聽(tīng)取工作在一線的具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)、擁有較強(qiáng)管理能力的主要負(fù)責(zé)人提出的補(bǔ)充修改建議，然后進(jìn)行綜合考慮后制定出相應(yīng)的量化打分標(biāo)準(zhǔn)。由于最后的評(píng)分結(jié)果將直接影響到下一年度的預(yù)算分配金額，因此，必須認(rèn)真對(duì)待。例如：具體的考核指標(biāo)可以是：財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況、預(yù)算編制的精準(zhǔn)度、政府采購(gòu)的執(zhí)行情況、財(cái)政監(jiān)督檢查的狀況、預(yù)算績(jī)效的管理狀況。為節(jié)約財(cái)政資金，必須嚴(yán)格控制學(xué)校5年內(nèi)同一個(gè)項(xiàng)目不能重復(fù)上報(bào)財(cái)政預(yù)算支出。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基建管理中心每年實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施修繕改造的項(xiàng)目較多，主要是為了改善當(dāng)?shù)刂行W(xué)的辦學(xué)條件、全面提升中小學(xué)辦學(xué)質(zhì)量、為社會(huì)提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，必須通過(guò)有效的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制和手段來(lái)進(jìn)一步完善預(yù)算執(zhí)行能力、提升管理水平。筆者堅(jiān)信，通過(guò)對(duì)財(cái)政預(yù)算工程績(jī)效管理相關(guān)問(wèn)題的研究，一定能夠充分運(yùn)用財(cái)政預(yù)算，充分發(fā)揮財(cái)政預(yù)算資金的真正作用。這是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工作，只有在大家的共同努力下才能真正維護(hù)財(cái)政預(yù)算工程建設(shè)成果，才能真正為促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。

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作者：李紅梅 單位：北京市西城區(qū)教育委員會(huì)基建管理中心