新形勢下開展財政資金績效審計淺談

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重視財政資金績效是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，開展財政資金績效審計是新形勢下發(fā)揮國家審計監(jiān)督職能的必然選擇。這就要求審計機關(guān)開展財政資金審計時除了對其真實性、合法性進行監(jiān)督外，還要注重監(jiān)督各級政府及部門是否盡職盡責，財政資金使用后是否達到了預期的經(jīng)濟效益和社會效益，是否改善了民生，促進了社會的發(fā)展，分析存在的問題，提出合理建議，從而有助于提高財政資金配置效率，促進政府決策科學化，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。筆者結(jié)合多年工作經(jīng)驗，分析目前財政資金績效審計還存在的問題，并結(jié)合存在的問題談談新形勢下如何開展財政資金績效審計。

一、前言

總書記在中央審計委員會第一次會議中強調(diào)，要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經(jīng)濟社會運行中各類風險隱患揭示力度，加大對重點民生資金和項目審計力度。財政資金承擔著促進經(jīng)濟發(fā)展和發(fā)揮政府服務職能的作用，注重財政資金績效是我國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，而審計監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，應該聚焦促進提升發(fā)展效益和發(fā)展質(zhì)量的績效審計。

二、財政資金績效審計的概念及內(nèi)容

狹義的財政資金績效審計概念是對財政資金的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行的審計監(jiān)督和評價。結(jié)合我國國情，我們可以將財政資金績效審計界定為，圍繞黨委、政府的中心工作，運用績效審計思維，對財政收入的質(zhì)量、財政資金的使用效益、財政資源的配置效率、政策執(zhí)行的效果等進行的審計評價和審計監(jiān)督。財政資金績效審計的內(nèi)容。一是財政資金的管理。主要審查財政資金預算的真實性、合法性及預算執(zhí)行情況，審查財政資金風險控制點的建立及運行狀況，審查財政資金制度的健全有效情況。審查財政部門在資金劃撥、分配過程中是否執(zhí)行財政和預算相關(guān)法律法規(guī)及政策，各項監(jiān)督措施是否及時到位，有無監(jiān)督缺乏、支出失控等情況，財政資金有無脫離財政預算監(jiān)管。二是財政資金的收入。除了對財政收入真實性、合法性進行審查外，還應進一步審查財政收入結(jié)構(gòu)是否合理，財源配置是否均衡，稅收收入和各種收費的比重是否正常，財政收入增長與國民經(jīng)濟增長是否協(xié)調(diào)，財政收入增長與支出增長是否同步。三是財政資金的支出。重點審查財政支出的真實性、合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性。財政資金的分配是財政支出的源頭，需要審查資金的分配是否按市場經(jīng)濟和公共財政的要求安排資金，是否存在人為因素導致分配不均或財政資金損失浪費等行為；審查各類專項資金的預算安排是否符合重要性原則，資金的使用、管理是否存在截留、挪用和浪費現(xiàn)象；對于投資建設(shè)項目的績效審計要提前介入，盡早發(fā)現(xiàn)問題，科學分析原因，提出改進意見，以保障合理投資，規(guī)范管理。建設(shè)項目的績效審計，是對項目決策、設(shè)計、概算、預算編制等全過程進行的審計，審計時要審查項目立項是否科學、程序是否規(guī)范、操作是否透明，從而減少決策失誤造成的資金損失浪費現(xiàn)象。四是財政預算管理各個環(huán)節(jié)。預算編制環(huán)節(jié)，關(guān)注對于新出臺的重大政策、項目是否開展了事前績效評估，并將評估結(jié)果作為申請預算的條件。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，關(guān)注是否對預算執(zhí)行和績效目標都進行了監(jiān)控。決算環(huán)節(jié)，結(jié)合財政資金使用和單位工作任務完成情況，審查評價結(jié)果是否真實，預算績效目標設(shè)定是否合理。

三、財政資金績效審計還存在的問題

近年來，審計機關(guān)對財政資金績效審計的關(guān)注有所提高，開展財政資金績效審計的項目數(shù)量有所增加，在一定程度上取得的一些成績，但是從總體上來看仍然存在一些問題。一是審計范圍有限?，F(xiàn)在審計機關(guān)的財政資金績效審計，大多都是對某個單項財政資金進行審計，對財政資金的審計覆蓋面及資金的全方位審計監(jiān)督都較為欠缺，且已開展的財政資金績效審計大多都是對資金使用后的審計監(jiān)督與評價，對于資金使用過程中是否及時跟蹤監(jiān)督，事前事中績效情況的監(jiān)督較少能涉及到，無法對財政資金整體使用效益作出全面反映。二是審計方法單一。大多數(shù)審計機開展財政資金績效審計時，使用的審計方法還是傳統(tǒng)的審閱財務資料，按照資金流向進行審計監(jiān)督，只有少部分審計機關(guān)采用大數(shù)據(jù)審計技術(shù)和方法。傳統(tǒng)的審計方法只能反映出財政資金下達不及時、資金長期閑置等問題，不能全面、宏觀反映出財政資金的經(jīng)濟性、效益性和效率性。三是評價標準尚不完善。目前對財政資金的績效評價指標，大都是關(guān)于資金的投入、管理等方面的評價指標，卻忽視了資金產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益，所以單靠對財務指標進行評價，很難真實全面地反映出財政資金的使用效益。四是審計結(jié)果運用效果不佳。財政資金審計報告未得到充分利用，這與績效審計大多是事后審計有一定的關(guān)系，從而導致有些項目效益并不高，但是財政仍在安排財政資金的情況存在，并且未形成有效的問責機制，整改流于形式。另外績效審計報告對存在的問題，原因分析不透徹，提出的審計建議可操作性不強，也是導致績效審計結(jié)果運用不佳的原因。五是審計人員在績效審計方面的業(yè)務素質(zhì)還有待提高。當前有部分審計人員在思想上仍片面的認為，財政資金績效審計就是單純的對財政資金的管理和使用效果進行審計，從而忽視了對財政資金使用后所產(chǎn)生的社會效益、生態(tài)效益及可持續(xù)發(fā)展進行評價。導致產(chǎn)生這方面問題的原因就是，審計人員的綜合素質(zhì)尚存在欠缺，掌握的知識面還無法滿足開展績效審計的要求。

四、開展財政資金績效審計的途徑和方法

（一）實施全覆蓋、全方位、全過程的財政資金績效審計。審計機關(guān)應該擴大審計范圍，拓寬審計領(lǐng)域，對各類型的資金及項目周期，進行全覆蓋、全方位、全過程的績效審計。一是實施全覆蓋的財政資金績效審計。國家審計機關(guān)應貫徹落實審計全覆蓋的要求，將一般公共預算和其他政府預算的財政資金全部納入審計范圍，并且轉(zhuǎn)變過去僅僅以財政資金為主線的績效審計，向政策、項目、管理等多方面的綜合性績效情況進行延伸審計；二是實施全方位的財政績效審計，應提高站位，樹立大局觀念，關(guān)注政府預算、政策及項目的整體績效。查看財政資金的分配是否結(jié)合部門單位和經(jīng)濟發(fā)展的實際，是否符合黨和國家的政策導向，合理高效地進行了分配，資金的投入是否使項目得到高效運轉(zhuǎn)，取得了最大的經(jīng)濟效益和社會效益；三是實施全方位的財政資金績效審計。將績效審計貫穿于項目和政策實施的事前、事中和事后，關(guān)注事前績效評估機制，績效運行監(jiān)控，績效評價結(jié)果運用。

（二）綜合運用多種審計方法和手段。開展財政資金績效審計，不能局限于單純的使用傳統(tǒng)的審計方法，僅靠審閱財務資料，應該綜合運用多種審計方法和手段，可科學利用大數(shù)據(jù)審計方法，提高審計效率和質(zhì)量。一是建立財政數(shù)據(jù)庫，定期統(tǒng)一采集數(shù)據(jù)。定期向財政部門采集財務數(shù)據(jù)及部門預算執(zhí)行單位相關(guān)業(yè)務數(shù)據(jù)等，及時更新數(shù)據(jù)及進行數(shù)據(jù)標準化處理；二是通過對財務數(shù)據(jù)進行分析，擴大財政資金績效審計的廣度。從資金分配、支付進行全過程監(jiān)督，篩選出長期未分配、使用的資金數(shù)據(jù)；三是結(jié)合外部數(shù)據(jù)，加強財政資金績效審計的深度?？衫脭?shù)據(jù)關(guān)聯(lián)的方法，充分利用收集到的外部數(shù)據(jù)，如稅務、發(fā)改、環(huán)保、統(tǒng)計等方面數(shù)據(jù)，分析未完成項目及項目不達標等問題。

（三）建立、健全和完善績效審計評價指標體系。被審計單位財政資金使用效益、效果和效率如何，必須要依靠可量化的、操作性強的績效審計評價指標和標準來衡量?？梢詮囊韵氯齻€方面完善財政資金績效評價指標和方法，一是財政資金對應的政策執(zhí)行的評價指標，主要是從資金的設(shè)立進行評價，包括資金的立項依據(jù)、效益目標的設(shè)定等，例如立項依據(jù)是否充分、效益目標是否可行、科學等；二是財政資金使用的評價指標，主要從財政資金的分配下達、管理使用等方面進行評價，例如資金撥付下達是否及時、資金的管理使用是否合規(guī)、經(jīng)濟等；三是項目發(fā)揮績效的評價指標，主要從項目的效果性、效益性、規(guī)范性進行評價，例如項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)發(fā)展性等。

（四）強化績效審計成果運用，提升績效審計價值。一是審計機關(guān)應當加大對審計成果的開發(fā)，從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局出發(fā)，通過開展財政資金績效審計，查找出體制機制存在的問題，分析深層次原因，提出合理有效的審計建議，挖掘出財政資金績效審計的深層次價值；二是實施績效審計結(jié)果公開制度，自覺接受公眾的監(jiān)督；深化查出問題的整改工作，持續(xù)跟蹤問題整改情況，真正做到“治已病”、“防未病”；三是將審計監(jiān)督結(jié)果運用到全面實施預算績效管理中，將審計結(jié)果和整改情況作為預算安排、政策調(diào)整的重要依據(jù)，優(yōu)先保障績效效果好的項目和政策，提升績效管理水平和質(zhì)量；四是建立問責機制，對不重視績效工作，造成財政資金閑置浪費及損失的，按規(guī)定啟動問責機制。

（五）提升財政資金績效審計人員的業(yè)務能力?？冃徲媽徲嬋藛T的業(yè)務能力和素質(zhì)提出了更高的要求，培養(yǎng)具有綜合分析能力的復合型人才，打造一支素質(zhì)高、專業(yè)化隊伍勢在必行。目前各審計機關(guān)財務專業(yè)審計人員占大多數(shù)，管理學、環(huán)保學、統(tǒng)計學等專業(yè)人才缺乏。除了增加相關(guān)專業(yè)審計人員以外，還可以強化對現(xiàn)有審計人員的培訓學習，通過以干代訓、學習統(tǒng)計學、管理學、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)等專業(yè)的學習，培養(yǎng)具有多種專業(yè)知識結(jié)構(gòu)的復合型人才。也可以借助外部專家力量，完善資源整合，形成監(jiān)督和服務力量的合作，使審計效率事半功倍。另外改變審計人員思維固化，停留在傳統(tǒng)審計思維層面的現(xiàn)狀，培養(yǎng)審計人員在財政資金績效審計過程中，從績效的角度思考問題、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，打造擁有創(chuàng)新審計思維、高素質(zhì)、專業(yè)強的審計隊伍，為深化財政資金績效審計提供人才保障。

作者:于淇 單位:山東省膠州市審計局