繼續(xù)教育發(fā)展的評價指標及機制思考

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在知識社會、信息社會背景下，繼續(xù)教育對促進個人與社會發(fā)展的重要性日益凸顯。在我國，加快發(fā)展繼續(xù)教育是全面建設小康社會、建設人力資源強國和創(chuàng)新型國家的迫切需要，是實現(xiàn)全體人民學有所教、滿足廣大社會成員更新知識、提高能力和促進自身全面發(fā)展的迫切要求，是完善終身學習體系、建設學習型社會的迫切需要。繼續(xù)教育的發(fā)展對于實現(xiàn)教育現(xiàn)代化具有重要意義。當代教育現(xiàn)代化的內(nèi)涵和外延不斷擴大，教育的概念已不局限在學校教育，而是“大教育”，是全民教育、終身教育。繼續(xù)教育是終身教育的重要組成部分。沒有繼續(xù)教育的現(xiàn)代化，教育的現(xiàn)代化是不完整的。因此，教育現(xiàn)代化評價指標體系必須將繼續(xù)教育發(fā)展作為重要領(lǐng)域納入其中?；谝陨险J識，本研究嘗試構(gòu)建一套監(jiān)測評估指標體系，依據(jù)該評價指標體系搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，對我國繼續(xù)教育的發(fā)展狀況及其現(xiàn)代化程度進行測試和分析，并提出進一步完善繼續(xù)教育評價指標體系和促進我國繼續(xù)教育發(fā)展的政策建議。

一、構(gòu)建繼續(xù)教育評價指標體系的依據(jù)

1.繼續(xù)教育發(fā)展評價狀況

自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）頒布實施以來，我國社會對發(fā)展繼續(xù)教育重要性和必要性的認識有所提高，繼續(xù)教育發(fā)展的社會環(huán)境正逐步改善。但是，由于監(jiān)測評估的相對滯后，目前很難對我國續(xù)教育的發(fā)展狀況作出客觀全面的評價。相對于學校教育來說，繼續(xù)教育發(fā)展評價是個薄弱環(huán)節(jié)。由于繼續(xù)教育自身的復雜性，如內(nèi)容涵蓋面寬、涉及部門多、資源投入多樣、學習者分布廣等，特別是統(tǒng)計不完善，使繼續(xù)教育監(jiān)測評估的難度較大。近年來，國內(nèi)有個別研究團隊開始探索建立指標體系，對我國繼續(xù)教育進行監(jiān)測評估，如中國教科院賴立等編寫的《中國繼續(xù)教育發(fā)展報告2012》就是一例。該報告嘗試用《規(guī)劃綱要》提出的概念框架對我國繼續(xù)教育發(fā)展狀況進行評估，但有些關(guān)鍵指標缺失（如有關(guān)社區(qū)教育的指標），在測試時也忽視了相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的局限性，對有些統(tǒng)計數(shù)據(jù)的不完整、不規(guī)范、不可比性認識不足。

2.繼續(xù)教育的內(nèi)涵、外延及其主要領(lǐng)域

建立繼續(xù)教育評價指標體系，需要準確把握繼續(xù)教育的概念，首先是如何理解“繼續(xù)教育”的內(nèi)涵和外延。在《規(guī)劃綱要》頒布之前，我國社會對繼續(xù)教育概念的理解是狹義的，有的理解為面向?qū)I(yè)技術(shù)人員的大學后再教育，有的理解為面向在職者的職業(yè)培訓?！兑?guī)劃綱要》采用了廣義的理解，指出，“繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分”。按照這一定義，繼續(xù)教育是個廣義、綜合性的概念，涵蓋了面向全體社會成員的正規(guī)學校教育之后的所有教育和學習活動，包括學歷教育和非學歷教育、職業(yè)導向教育和非職業(yè)導向教育等所有非正規(guī)教育或者無固定形式的學習。①“繼續(xù)教育”與原來的“成人教育”概念既有聯(lián)系又有區(qū)別，“成人教育”以教育對象的年齡為界定依據(jù)，而“繼續(xù)教育”以教育活動的性質(zhì)為界定依據(jù)?！袄^續(xù)教育”所蘊含的“持續(xù)”、“進一步”、“不斷”學習等涵義較成人教育概念更能體現(xiàn)終身學習的本質(zhì)。其次是如何界定幾乎無所不包的繼續(xù)教育的范疇和領(lǐng)域?！兑?guī)劃綱要》根據(jù)教育活動的不同目標、任務和功能將繼續(xù)教育劃分為三大領(lǐng)域的表述：一是學歷繼續(xù)教育，即面向社會成員、以非正規(guī)或非全日制形式提供的學歷教育，包括普通學校、成人學校、廣播電視大學、網(wǎng)絡學院等提供的業(yè)余教育、遠程教育等；二是職業(yè)繼續(xù)教育與培訓，即面向從業(yè)人員以提升其職業(yè)能力為主要目標的非學歷教育或培訓，主要包括公共職業(yè)培訓（政府組織的崗位培訓、再就業(yè)培訓、農(nóng)民工轉(zhuǎn)移培訓、農(nóng)村實用技術(shù)培訓等）、企業(yè)內(nèi)職工培訓和社會培訓等；三是社會教育特別是社區(qū)教育，即面向社區(qū)居民的以改善生活、養(yǎng)生樂生、增進社會和諧為目標的學習活動，包括文化活動、體育健身、生活學習等。本研究將圍繞以上三大領(lǐng)域作為構(gòu)建繼續(xù)教育評價指標體系的主要依據(jù)。

3.構(gòu)建繼續(xù)教育評價指標體系的原則

一般來說，從教育過程的角度看，教育發(fā)展評價大體包括投入、過程和產(chǎn)出三大要素。從教育要素的角度看，大體包括教育普及、教育公平、教育質(zhì)量、教育貢獻等要素。為此，要求在評價指標的選擇上應兼顧指標的合理性、客觀性、科學性、數(shù)據(jù)可獲得性等因素。由于繼續(xù)教育自身的多樣性和復雜性，因而建立評價指標體系的難度遠大于學校教育，其中最大的挑戰(zhàn)是進行量化評估時缺乏相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如目前我國有關(guān)職業(yè)培訓和社區(qū)教育的完整和可比統(tǒng)計數(shù)據(jù)幾乎沒有。因此，本報告中提出的繼續(xù)教育評價指標體系，以對全國繼續(xù)教育發(fā)展的總體狀況進行縱向比較（不同年度）和對國內(nèi)各省、市、自治區(qū)進行橫向比較為著眼點。另外，由于無法獲得外國的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，暫不考慮進行國際比較。

二、繼續(xù)教育評價指標體系框架及其數(shù)據(jù)來源

1.繼續(xù)教育評價指標體系結(jié)構(gòu)

圍繞教育現(xiàn)代化監(jiān)測評估的總體目標和任務，依據(jù)《規(guī)劃綱要》對繼續(xù)教育發(fā)展目標和任務的表述，綜合考慮繼續(xù)教育評價指標的合理性、客觀性、科學性和數(shù)據(jù)可獲得性等因素，同時參考國家教育發(fā)展研究中心課題組“基本形成學習型社會評價指標體系研究”的部分成果，本課題組初步確定了繼續(xù)教育評價指標體系（如表1所示）。本指標體系由3項一級指標、7項二級指標和12項三級指標構(gòu)成。

2.繼續(xù)教育發(fā)展/現(xiàn)代化指數(shù)及指標數(shù)據(jù)標準化

為了盡可能直觀地反映各地區(qū)繼續(xù)教育發(fā)展狀況，參照國際上近年流行的“指數(shù)”評價方法，擬將各項指標得分加總后計算出“繼續(xù)教育發(fā)展指數(shù)”或者“繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)”，該指數(shù)被設計為0-1之間的自然數(shù)，指數(shù)越接近1，表明繼續(xù)教育發(fā)展程度或者繼續(xù)教育現(xiàn)代化程度越高。其計算方法是將各項指標的原始數(shù)據(jù)加以“標準化”后的得分乘以權(quán)重再加總。計算上述指數(shù)的前提是將具有不同性質(zhì)和量綱的各項指標的實際數(shù)值轉(zhuǎn)化為相對的、可加總的“標準分”?！皹藴史帧笔悄稠椫笜说膶嶋H值與目標值的比值，也可以說是某項指標的實際值與教育現(xiàn)代化目標值的比值，但由于目前還無法確定教育現(xiàn)代化的“目標值”，因此本報告暫且以該項指標的最優(yōu)值來替代。

三、對部分省市繼續(xù)教育的測試結(jié)果及其分析

依據(jù)上述指標體系對目前可獲得相關(guān)數(shù)據(jù)的福建、甘肅、廣東、河南、湖北、上海和四川七個省市的繼續(xù)教育發(fā)展狀況進行測試。各項指標的數(shù)據(jù)參見表1，根據(jù)前述方法將各項指標數(shù)據(jù)“標準化”后得出的相對得分參見表2。1.繼續(xù)教育發(fā)展狀況的總體評價從以上測試結(jié)果中可初步得出以下結(jié)論：雖然有少數(shù)發(fā)達地區(qū)繼續(xù)教育發(fā)展狀況較好，但就總體而言，我國繼續(xù)教育仍處在現(xiàn)代化起步階段，在制度與環(huán)境建設、提高參與率、促進公平、提高質(zhì)量等方面都有待提高。

第一，繼續(xù)教育發(fā)展不協(xié)調(diào)，地域差異較大。在繼續(xù)教育發(fā)展上，東、中、西部省份之間存在較大差距。在所有樣本地區(qū)中，上海市的“繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)”得分最高，達到0.96。在全部12項評估指標中，上海有9項指標位列第一。但在上海以外的六個省，“繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)”平均得分僅為0.66，與上海相差30個百分點。這表明，這些省要縮小與上海在繼續(xù)教育發(fā)展水平上的差距還要付出很大努力。

第二，在繼續(xù)教育參與機會上，不同人群有著明顯差距。雖然抽樣調(diào)查結(jié)果表明，各類繼續(xù)教育的參與率都比較高，②但不同人群存在較大差距。除個別省市外，女性比男性、農(nóng)村居民比城市居民的繼續(xù)教育參與率低，有些省的性別或城鄉(xiāng)差距較大。這與迄今其他一些抽樣調(diào)查所得出的結(jié)論大致相同，說明我國繼續(xù)教育公平狀況仍有待改善。

第三，繼續(xù)教育制度化程度較低。多數(shù)省份在法制、規(guī)劃、管理體制、制度與機制等環(huán)境建設方面相對滯后，得分較低。

第四，繼續(xù)教育投入不足。無論是繼續(xù)教育投入占GDP的比例還是財政性教育經(jīng)費中繼續(xù)教育費所占比例都較小，且投入水平的地區(qū)差異較大。表明繼續(xù)教育的投入保障還比較薄弱，繼續(xù)教育成本分擔機制有待完善。因此，加強政府、社會和學習者共同負擔的繼續(xù)教育經(jīng)費投入保障機制和成本分擔機制建設將是今后的一項重要任務。第五，繼續(xù)教育對社會和個人發(fā)展的促進作用有待加強。目前我國對繼續(xù)教育產(chǎn)出和效果的研究較少，對于繼續(xù)教育在促進社會和個人發(fā)展方面的積極作用認識不深、挖掘不夠。由于數(shù)據(jù)獲得上的局限，本研究僅對可獲得相關(guān)數(shù)據(jù)的七個省市進行了測試，據(jù)此對全國繼續(xù)教育發(fā)展狀況作出判斷難免有所偏頗。需要特別說明的是，由于本評價所使用的統(tǒng)計和抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)本身存在不完整、不規(guī)范等局限性，因而在評價中各省市的分項指標得分和繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)得分僅供參考，各省市排名也未必準確，不足以作為嚴格意義上判斷優(yōu)劣的依據(jù)。

2.關(guān)于評價指標體系及測評方法的評估本研究主要著眼于探討建立繼續(xù)教育評價指標體系和實施監(jiān)測評估的方法，而非對繼續(xù)教育發(fā)展狀況作出客觀全面的評價。從評價方法的角度來看，本指標體系框架基本可行。但本研究也存在一些缺陷：一是在指標體系中沒有列入反映繼續(xù)教育質(zhì)量的指標。教育質(zhì)量發(fā)展本應是教育現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，質(zhì)量保障又是當前我國繼續(xù)教育特別是學歷繼續(xù)教育發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，理應列入繼續(xù)教育質(zhì)量指標。但在目前的條件下，由于無法獲得能客觀反映繼續(xù)教育質(zhì)量的相關(guān)數(shù)據(jù)，因此本評價指標體系未能列入質(zhì)量指標。二是本評價所得出的各地區(qū)“繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)”，只是某年某地區(qū)與繼續(xù)教育最發(fā)達地區(qū)相比較的發(fā)展水平，而真正意義上的“繼續(xù)教育現(xiàn)代化實現(xiàn)度”則需要有明確量化的繼續(xù)教育現(xiàn)代化目標值才能得出。

四、對推進繼續(xù)教育現(xiàn)代化和加強繼續(xù)教育監(jiān)測評估的政策建議

1.對推進繼續(xù)教育現(xiàn)代化的政策建議

第一，加快推進繼續(xù)教育制度化。首先要加強繼續(xù)教育法制建設，盡快制定終身教育相關(guān)法律，進一步確立繼續(xù)教育在國家發(fā)展和教育發(fā)展中的地位，明確繼續(xù)教育相關(guān)利益主體的責任、權(quán)利和義務，健全繼續(xù)教育管理體制，促進政府與社會、教育部門與其他部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善繼續(xù)教育相關(guān)制度和激勵機制。建立非正規(guī)學習成果認定制度，構(gòu)建終身教育的“立交橋”。第二，著力促進繼續(xù)教育公平。本評估結(jié)果表明，繼續(xù)教育發(fā)展存在明顯的地域、城鄉(xiāng)和人群差距。有研究表明，繼續(xù)教育在機會獲得上存在“馬太效應”，高學歷者、高收入者、高技能者獲得的繼續(xù)教育機會和資源較多，而低學歷、低收入、低技能者獲得的機會和資源較少。因此，通過完善繼續(xù)教育成本（包括時間和花費等）分擔機制和教育資源的傾斜配置來促進繼續(xù)教育公平是非常必要的。第三，努力提高繼續(xù)教育的質(zhì)量和產(chǎn)出。本評估雖未對繼續(xù)教育的質(zhì)量進行評估，但從調(diào)研了解的情況以及相關(guān)研究的結(jié)論來看，繼續(xù)教育的質(zhì)量保障是相對薄弱的環(huán)節(jié)。而提高繼續(xù)教育的產(chǎn)出特別是對社會與個人發(fā)展的促進效果，在很大程度上取決于繼續(xù)教育的質(zhì)量，因此要建立健全繼續(xù)教育質(zhì)量保障機制。第四，加強繼續(xù)教育經(jīng)費投入保障。要加大公共財政對繼續(xù)教育的投入，完善繼續(xù)教育成本分擔機制，積極鼓勵社會各界參與和支持繼續(xù)教育，加強繼續(xù)教育公共資源統(tǒng)籌，促進繼續(xù)教育資源共享。

2.對加強繼續(xù)教育監(jiān)測評估的建議

第一，加強繼續(xù)教育統(tǒng)計和數(shù)據(jù)庫建設。目前，我國與繼續(xù)教育相關(guān)的統(tǒng)計基礎薄弱，有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整，統(tǒng)計主體分散、途徑不一、口徑不同，這種狀況需盡快加以改變。建議由國家科教領(lǐng)導小組協(xié)調(diào)國務院各有關(guān)部門，責成國家統(tǒng)計局對繼續(xù)教育統(tǒng)計進行統(tǒng)籌規(guī)劃，在常規(guī)統(tǒng)計中增加繼續(xù)教育相關(guān)統(tǒng)計指標，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，使不同部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可對接、可比較。教育系統(tǒng)的教育事業(yè)統(tǒng)計和教育經(jīng)費統(tǒng)計也有必要加強和改進對繼續(xù)教育的統(tǒng)計工作。第二，加強繼續(xù)教育信息采集和數(shù)據(jù)收集工作。考慮到繼續(xù)教育參與率、滿意度等數(shù)據(jù)從常規(guī)統(tǒng)計中獲得的難度較大，建議開展制度化的、規(guī)范的繼續(xù)教育抽樣調(diào)查，并作為獲取有關(guān)繼續(xù)教育需求、參與狀況、效果、滿意度等信息的主要途徑。最好將抽樣調(diào)查內(nèi)容列入國家統(tǒng)計局調(diào)查隊的城市和農(nóng)村居民調(diào)查中，以獲得規(guī)范、嚴謹、可比的繼續(xù)教育抽樣數(shù)據(jù)。在這方面，國外有一些經(jīng)驗可資借鑒，如OECD、歐盟等定期開展成人學習狀況調(diào)查或成人學習能力調(diào)查。歐洲的“各國家庭調(diào)查”（country-specifichouseholdsurveys）也將有關(guān)終身學習的項目列入其中。這些調(diào)查通過科學嚴謹?shù)某闃釉O計、由專業(yè)人員實施入戶調(diào)查等，獲得的調(diào)查數(shù)據(jù)比較可靠。此外，可借鑒我國少數(shù)城市建立市民終身學習卡的做法，探索建立個人終身學習或繼續(xù)教育賬戶，作為學習者參與學習時注冊、記錄成果和統(tǒng)計信息的檔案，并建立相關(guān)信息匯集平臺，作為獲得相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、了解繼續(xù)教育需求、提高服務和管理水平的參考依據(jù)。第三，對可考慮列入教育現(xiàn)代化評價指標體系的繼續(xù)教育相關(guān)指標的建議。基于本研究構(gòu)建繼續(xù)教育評價指標體系的思路，綜合考慮現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的狀況，建議將本評估指標體系中的“全社會繼續(xù)教育投入占GDP比例”、“財政性教育經(jīng)費中繼續(xù)教育經(jīng)費所占比例”、“從業(yè)人員學歷繼續(xù)教育參與率”以及“在職人員教育培訓參與率”等指標作為核心指標納入教育現(xiàn)代化評價指標。其中，前三項指標可依據(jù)現(xiàn)有教育事業(yè)和經(jīng)費統(tǒng)計獲得分省數(shù)據(jù)，后一項指標可從職成司抽樣調(diào)查中獲得分省數(shù)據(jù)。

作者：韓民 王蕊 單位：教育部教育發(fā)展研究中心