政策網(wǎng)絡(luò)下公共文化服務(wù)體系建設(shè)淺析

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摘要:在國家治理現(xiàn)代化背景下，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，不能僅依靠行政管制來實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建與完善多元參與的公共文化體系迫在眉睫。本文創(chuàng)新性地從政策網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)，以政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析并提出建立協(xié)同機(jī)制，提出完善公共文化服務(wù)體系的建議。

關(guān)鍵詞:文化治理;政策網(wǎng)絡(luò);公共文化服務(wù)體系

0引言

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程加快，公共文化服務(wù)也逐漸由政府“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)閲摇爸卫怼?。其體系的建設(shè)也脫離了科層制刻板化、封閉化的管理，逐漸發(fā)展為多中心理論中的多元中心協(xié)同治理。從公共文化服務(wù)體系的定義中，其是由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與形成的各種公益性文化機(jī)構(gòu)和服務(wù)的總和，主要包括設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋體系、產(chǎn)品和服務(wù)供給體系、人才資金和技術(shù)保障體系、組織支撐體系以及評(píng)估體系，涉及文化產(chǎn)品、服務(wù)、制度等多個(gè)領(lǐng)域。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系正是為了給人民提供更好的公共文化服務(wù)，為了提出更加民主化、科學(xué)化的公共文化服務(wù)治理方式。因此，用多方視角分析公共文化服務(wù)體系的理論構(gòu)成并提出相關(guān)建議十分必要。國內(nèi)學(xué)者在不同時(shí)間，以不同視角對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行了研究，但是鮮有以政策網(wǎng)絡(luò)模型的角度對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的深入。當(dāng)今，公共政策趨向多元中心協(xié)同治理發(fā)展，而中國的政策過程具有明顯的封閉性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。在擴(kuò)大政治參與，打破封閉的政策網(wǎng)絡(luò)方面，從理論上分析政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)同治理的適用性和解釋性，具有十分重要的意義。

1政策網(wǎng)絡(luò)理論概念

政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20世紀(jì)70年代，本文主要采用羅茨在政策網(wǎng)絡(luò)中的解釋。羅茨將網(wǎng)絡(luò)政策的理論進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理和整合，為后來的研究者提供了理論分析的基本框架，同時(shí)也將政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展引導(dǎo)到了一個(gè)新的方向。其主要的貢獻(xiàn)在于提出了羅茨模型，該模型認(rèn)為政策相關(guān)的利益者之間以資源為基礎(chǔ)，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)成員之間的利益追求程度、參與資格、相互依賴和整合程度以及資源與權(quán)力分配方式等指標(biāo)，可以將政策網(wǎng)絡(luò)分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)五種類型。作為一種中觀的理論視角，政策網(wǎng)絡(luò)更加注重政策過程中的資源交換，其將利益主體為實(shí)現(xiàn)自身資源利用最大化的過程為假設(shè)，分析在現(xiàn)有規(guī)則下的博弈狀態(tài)，所以政策過程分析更能貼合客觀實(shí)際。

2公共文化服務(wù)體系中政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成

2．1政策社群

政策社群一般是由國家層面的政府部門所構(gòu)成，成員數(shù)量不多，準(zhǔn)入條件高，成員處于橫向粘性依賴關(guān)系。公共文化服務(wù)體系中的政策社群是一種高度穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一般是指中央政府及其職能部門，其處于資源鏈的最頂端，并確立了公共文化發(fā)展的總目標(biāo)、方針、政策等，擁有高度決策權(quán)威。作為政策網(wǎng)絡(luò)的中心圈，在國家治理和治理能力現(xiàn)代化環(huán)境下，政策社群更應(yīng)該發(fā)揮好其關(guān)鍵作用，引領(lǐng)好文化發(fā)展方向，向文化強(qiáng)國的目標(biāo)邁進(jìn)。

2．2專業(yè)網(wǎng)絡(luò)

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)成員進(jìn)入門檻較高，人數(shù)少，主要由相似背景的專業(yè)人士組成。在公共文化服務(wù)體系里，一般是指公共文化研究領(lǐng)域的研究者、智庫團(tuán)隊(duì)、專業(yè)學(xué)者、研究團(tuán)隊(duì)等具有專業(yè)知識(shí)技能的行動(dòng)主體。成員之間關(guān)系穩(wěn)定，垂直依賴，對(duì)推動(dòng)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)起著很大的推動(dòng)作用。其組成成員一般長期從事文化領(lǐng)域的活動(dòng)，因此經(jīng)驗(yàn)豐富、對(duì)文化服務(wù)信息敏感、在政策議程中有著獨(dú)立的優(yōu)勢(shì)地位，起著重要的分析咨詢作用。

2．3府際網(wǎng)絡(luò)

府際網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量有限，由與政策相關(guān)的地方政府、主管部門構(gòu)成。關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定，垂直相依，交流較為密切。從公共文化服務(wù)體系中看，各級(jí)地方政府需要將相關(guān)政策進(jìn)行具體化，形成具有當(dāng)?shù)靥厣奈幕?。但在現(xiàn)實(shí)中，其具有地區(qū)特殊性與復(fù)雜性，會(huì)造成一定程度上的傳達(dá)偏離甚至延誤。并且其在具體的實(shí)施過程中會(huì)對(duì)原始政策持有不同的態(tài)度傾向，因此更易從地區(qū)特性出發(fā)，產(chǎn)生符合地區(qū)資源特性的文化政策結(jié)果。

2．4生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量相對(duì)來說不固定，流動(dòng)力較強(qiáng)，既有垂直方向的依賴關(guān)系，橫向溝通也較為廣泛。在公共文化服務(wù)體系中主要是指文化企業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)等社會(huì)組織與利益團(tuán)體，其包含主體眾多、結(jié)構(gòu)較為分散，一般通過進(jìn)行文化活動(dòng)來交換文化產(chǎn)品，是推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型、改善公共服務(wù)的重要力量。一方面，其更能開展貼合大眾的需求文體活動(dòng)，在推動(dòng)群眾文化參與上起到重要作用。但另一方面，其主體之間存在大量的利益沖突，在文化生產(chǎn)和文化輸出中可能會(huì)干擾正常的市場(chǎng)秩序。

2．5議題網(wǎng)絡(luò)

議題網(wǎng)絡(luò)是最復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)群體，具有動(dòng)態(tài)性、不穩(wěn)定性。其成員一般是由與政策有關(guān)的參與者所組成。由于議題網(wǎng)絡(luò)處于整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)的外圍圈，因此結(jié)構(gòu)較為松散，人員分散，往往無法直接對(duì)政策議題產(chǎn)生影響。但隨著電子化、科技化的推進(jìn)，議題網(wǎng)絡(luò)的影響日漸增強(qiáng)。在公共文化服務(wù)體系中，議題網(wǎng)絡(luò)主要包括大眾傳媒、新聞、網(wǎng)絡(luò)媒體等多個(gè)行動(dòng)主體。議題網(wǎng)絡(luò)的所占的社會(huì)資源各有不同，加上信息上的流動(dòng)性、變動(dòng)性強(qiáng)，容易造成價(jià)值取向的分歧。

3政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中問題分析

3．1政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間權(quán)責(zé)不明

一般來說，政策社群具有導(dǎo)向型作用，把握著政策的目標(biāo)和方向。當(dāng)今的政策社群發(fā)生了很大變化，最為突出的就是關(guān)于社會(huì)事務(wù)、公共服務(wù)的政策數(shù)量日益增多，其本來的統(tǒng)治管理職能逐漸轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)為治理，越來越重視其社會(huì)治理的政策構(gòu)建，并且類型逐漸增加。而府際網(wǎng)絡(luò)作為具體政策的執(zhí)行系統(tǒng)，將觀念化的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的政策結(jié)果，其主動(dòng)創(chuàng)新性也會(huì)影響著政策的發(fā)展方向。通常，政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)之間的互動(dòng)下，會(huì)因?yàn)闄?quán)責(zé)不明、信息不匹配等原因造成矛盾，影響了公共物品的供給、公共服務(wù)的提供。

3．2生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)多樣性缺失、發(fā)展不協(xié)調(diào)

在多元治理的環(huán)境下，協(xié)同治理的重要性日漸凸顯。多元理論框架主張政治權(quán)利是高度分化的，分布于不同行為者、不同的政策領(lǐng)域和時(shí)間點(diǎn)。各個(gè)利益集團(tuán)有影響力去影響決策，集團(tuán)都是決策的參與者，沒有集團(tuán)是單獨(dú)支配決策，權(quán)力雖然分散，但不是均等分配，不是所有人都能影響決策的執(zhí)行。首先，在文化體系的發(fā)展中，其發(fā)展不平衡，資源供給渠道較少，沒有形成多元協(xié)同的發(fā)展體系。其次，在公共文化體系中，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)更多的是根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制滿足公眾對(duì)文化的追求，由于利益的驅(qū)動(dòng)，在滿足大眾文化需求的同時(shí)，由于市場(chǎng)機(jī)制的固有弊端也容易引起發(fā)展偏差，造成利益的角逐，從而造成資源的無效化分配。

3．3專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)參與度低，互動(dòng)缺失

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)在政策網(wǎng)絡(luò)中起著越來越重要的作用。但由于其資源掌握較少，成員整體來說較為分散，所產(chǎn)生的作用往往是隱性的，互動(dòng)關(guān)系也是圍繞價(jià)值關(guān)系的吸引而進(jìn)行，其力量在缺乏正確引導(dǎo)下很難進(jìn)行整合。但在公共文化體系中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)參與公共文化活動(dòng)中所具有的較高的專業(yè)性、技能性。其通過承擔(dān)相關(guān)文化服務(wù)項(xiàng)目，開展活動(dòng)可行性研究、藝術(shù)形式的創(chuàng)新發(fā)展，以及協(xié)助構(gòu)建各類標(biāo)準(zhǔn)要求等，組織化程度較高，效率較高。在公共文化活動(dòng)日益豐富的現(xiàn)實(shí)情況下，需要對(duì)其進(jìn)行整合引領(lǐng)，利用其權(quán)威性、專業(yè)性，輔助公共文化體系的構(gòu)成。而議題網(wǎng)絡(luò)的形式也隨著時(shí)代不斷發(fā)展，新媒體一經(jīng)出現(xiàn)，就產(chǎn)生了巨大的能量，在傳播文化精神，弘揚(yáng)文化力量上，議題網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮著重要的輿論作用。但另一方面，自媒體也因其非理性、破壞性而可能產(chǎn)生對(duì)文化傳播的負(fù)效應(yīng)。

4結(jié)論與啟示

4．1進(jìn)行政策網(wǎng)絡(luò)的權(quán)責(zé)分工，明確主體定位

在處理好政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系中，首先，需要構(gòu)建合理的組織結(jié)構(gòu)，合理的執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的組織保證。其需要橫向結(jié)構(gòu)專業(yè)化和縱向?qū)蛹?jí)化相結(jié)合，在提高專業(yè)水平的同時(shí)提高決策執(zhí)行效率。其次，劃分明確的組織權(quán)責(zé)，明確政策社群和府際關(guān)系的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，在保證元政策的同時(shí)，顧及地方層面的落實(shí)和執(zhí)行情況、不斷調(diào)試政策目標(biāo)、政策內(nèi)容及政策工具的選用。再者，政策社群在明確文化決策的總目標(biāo)同時(shí)也要充分考慮各級(jí)實(shí)施的具體安排，充分考慮文化的多樣性，進(jìn)行具體情況的具體分析。最后，府際網(wǎng)絡(luò)也要利用好自身特色資源優(yōu)勢(shì)，響應(yīng)文化建設(shè)總目標(biāo)，建立文化自信，提升文化軟實(shí)力。

4．2推動(dòng)治理多元化，建立協(xié)同機(jī)制

治理理論強(qiáng)調(diào)公共政策直接主體的多元化。羅伯特認(rèn)為無論是公共行為者還是私人行動(dòng)者，都沒有解決復(fù)雜多變的社會(huì)問題所需的知識(shí)、技能。因此要借助多方主體的能力和資源，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。首先，政策社群主體應(yīng)根據(jù)彼此的需要搭建互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，形成有利于社會(huì)的整合與發(fā)展的公共空間。多元主體合作治理，政府、社會(huì)、市場(chǎng)多方公共文化服務(wù)主體，實(shí)現(xiàn)自身利益獲取的同時(shí)協(xié)調(diào)了各主體之間的關(guān)系。政策社群應(yīng)支持市場(chǎng)運(yùn)作，向生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)施加影響，實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)化組合。同時(shí)，通過設(shè)置相關(guān)具體的政策規(guī)定，規(guī)范市場(chǎng)行為，維持公共秩序，引導(dǎo)其正向發(fā)展。其次，應(yīng)運(yùn)用公共權(quán)威，協(xié)調(diào)各類主體，增強(qiáng)公共建設(shè)能力，使公共政策成為多方主體互動(dòng)協(xié)同合作的方式。

4．3提高公眾參與度，合理使用政策工具

在公共文化服務(wù)體系的建設(shè)中，要建立起協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建開放型政策網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)系起政府、企業(yè)、公眾，事業(yè)部門關(guān)系的同時(shí)充分發(fā)揮專家和第三方組織的積極性。同時(shí)提高公眾參與度，暢通溝通渠道，保證公共文化服務(wù)真正滿足人民需求，尊重人民利益。最后，新時(shí)代發(fā)展浪潮下，應(yīng)利用新型政策工具，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)輔助政策網(wǎng)絡(luò)的良性互動(dòng)，“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)能從空間與時(shí)間兩個(gè)維度，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升服務(wù)效率與質(zhì)量，滿足民眾的個(gè)性化需求。如建立公眾號(hào)、視頻號(hào)傳播出大眾喜聞樂見的文化，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管，合理引導(dǎo)輿論方向，保證文化傳播信息的真實(shí)性、可信性，最終構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)共同體多元治理格局。

作者:齊喻 單位:河南理工大學(xué)