PPP模式在水利建設(shè)領(lǐng)域中的推廣問題

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摘要：ppp模式能帶動更多社會資本特別是民營資本投入到公共產(chǎn)品及服務領(lǐng)域，推動創(chuàng)新，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率或公共服務水平。但從實際應用中，仍存在一些問題。本文就以水利建設(shè)領(lǐng)域為框架，結(jié)合實例，對ppp模式在其應用與推廣中存在的問題展開分析，并提出幾點建議，希望能為相關(guān)人士提供些許參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式；水利建設(shè)；應用；問題；對策

引言

PPP模式是英文Public-Private-Partnership的字母縮寫，是公私合作的意思，即政府與社會資本長期合作，為社會公眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務的一種項目運作模式。PPP模式最早由國外實踐并推廣，因其較傳統(tǒng)運作模式有顯著優(yōu)勢，在我國也被大力推廣和應用起來。PPP模式通過簽署合同，達成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風險分擔、全程合作”的長期合作關(guān)系，可以化解地方政府債務性風險，減輕地方政府財政負擔；通過PPP項目的推廣和應用，能帶動更多社會資本特別是民營資本投入到公共產(chǎn)品及服務領(lǐng)域，推動創(chuàng)新，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率或公共服務水平。

一、PPP模式在水利建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀

2015年5月25日，發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《國家層面聯(lián)系的社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營第一批試點工作方案》，強調(diào)PPP模式在水利工程建設(shè)領(lǐng)域的試點應用，盡快形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。國家一系列重磅政策的推出可以看出PPP模式應用前景可觀，所以說PPP模式在水利工程建設(shè)中的推廣和應用將是大勢所趨，但是與大力支持和推廣形成鮮明對比的是水利建設(shè)領(lǐng)域PPP模式的應用還剛剛起步，還算是新生事物，相關(guān)的政策、法規(guī)還不完善，相關(guān)機制尚未形成，PPP模式還處在邊實施邊探索的攻堅階段。

二、PPP模式在水利建設(shè)領(lǐng)域應用和推廣中的問題解析

2016年6月，山東省臨沂市首個水利工程行業(yè)PPP項目———“臨沂市沂河河灣和袁家口子水源工程PPP項目”正式宣告實施。臨沂市沂河河灣和袁家口子水源工程是市重點民生工程，對于完善城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，保障經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。但ppp模式在實施過程中，仍存在一些問題，具體如下。

（一）水利工程大多是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，特別是一些大型民生水利工程，建成后產(chǎn)出社會效益，沒有直接收益

因此水利工程建設(shè)中存在的公益性項目的非營利性、建設(shè)周期長、資金需要量大、投資見效慢等固有特點，使以追求利潤回報最大化為目標的私營部門望而卻步。投資水利建設(shè)PPP項目，如果沒有合理的收益預期和利益平衡，PPP模式很難在水利建設(shè)領(lǐng)域推廣和應用。

（二）在水利建設(shè)領(lǐng)域，PPP模式的制度體系尚不完善，缺乏配套的政策法規(guī)

各地政府部門出臺的關(guān)于PPP項目的政策文件也不盡相同，各地PPP項目的運作方式不規(guī)范，這也會導致社會資本在面對PPP項目時無所適從。PPP模式缺乏與之相應法制保障體系，風險分擔與利益分配機制等等，會加大PPP項目在實施中的風險甚至失控；另外民營資本與國有資本公平競爭的環(huán)境尚未建立，民營資本融資法律法規(guī)限制更多，很難進入到PPP項目的投資中，這也與PPP模式設(shè)計的初衷相違背。

（三）水利工程建設(shè)PPP項目監(jiān)管體系尚待健全，政府監(jiān)管機制有待完善

水利建設(shè)PPP項目一般資金規(guī)模比較大、項目周期長，而相應的政府監(jiān)管缺乏針對性、專業(yè)性和系統(tǒng)性，監(jiān)管評價體系風險管控能力較弱。目前政府監(jiān)管體系大多以文件形式，沒有明確各方責、權(quán)、利，以及政府部門多頭監(jiān)管、職責不清，責任追究缺乏具體方案；政府與社會公眾信息不對稱，社會監(jiān)督作用沒有得到充分發(fā)揮，從而不能切實保證PPP項目監(jiān)管的有效性，容易滋生腐敗。

（四）水利建設(shè)PPP模式涉及的會計核算較為復雜

要求相關(guān)財務人員具備系統(tǒng)的金融、財稅等專業(yè)知識，熟悉相關(guān)的法規(guī)政策，而目前會計準則中還找不到對應的規(guī)范。項目公司是否參與項目建設(shè)，項目建設(shè)完成后的資產(chǎn)采用何種計量方式，相應的會計核算方式也大不相同。建設(shè)期借款費用的資本化、建設(shè)完成后借款費用化，都需要準確地界定、計入。因此在實際操作過程中，財務人員是否勝任，會計核算處理是否得當，都會構(gòu)成對項目的財務風險甚至法律風險。

（五）水利工程項目多屬于公益性的社會公共基礎(chǔ)設(shè)施

長期以來也是以公益性運營為主導，因此在廣大社會公眾中，水利公共基礎(chǔ)設(shè)施是免費使用的意識還廣泛存在。水利建設(shè)PPP項目在運營階段，由于運營期限長，市場需求一旦發(fā)生變化，服務價格、服務質(zhì)量和服務范圍發(fā)生變動，可能引發(fā)社會矛盾，這些都可能會導致項目運營的失敗。

三、PPP模式在水利建設(shè)領(lǐng)域應用和推廣中的改善建議

（一）水利建設(shè)

PPP項目要保障合理的投資收益預期。要理性看待、合理篩選PPP項目，并不是所有水利建設(shè)項目都適合做成PPP項目；對于有直接收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，在項目合同中，政府部門要明確相關(guān)的定價機制，對于沒有直接收益或預期收益不足的公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，政府部門要明確投資回報方式及補助措施；政府相關(guān)部門應對社會資本進行投融資引導、推動PPP項目資產(chǎn)證券化，破解社會資本融資難題，在項目合同中應明確相關(guān)財稅政策優(yōu)惠和激勵措施。

（二）規(guī)范水利建設(shè)

PPP項目運作模式，需要盡快啟動PPP模式的立法工作。推行PPP模式只有遵循法律法規(guī)，才能夠走得長遠；建立健全風險分擔與利益分配機制，才能使政府與社會資本的合作實現(xiàn)共贏。在推進立法的過程中，應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，督促創(chuàng)新，消除民營資本進入公共產(chǎn)品和服務領(lǐng)域的政策、法規(guī)障礙，鼓勵符合條件的社會資本積極參與PPP項目投資。

（三）建立有效的監(jiān)管機制

實行跨部門聯(lián)合監(jiān)管，厘清監(jiān)管職責，針對PPP項目各實施階段明確監(jiān)管重點，加強對項目資金、工程質(zhì)量、運營績效等方面的監(jiān)管，在項目實施過程中推行科學績效評價，全程進行專業(yè)性、系統(tǒng)性考核，落實責任追究具體實施方案，確保公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。推動多元化的監(jiān)督，推動政府和社會公眾的信息資源共享管理，最大范圍向社會公開PPP水利項目合作開發(fā)的相關(guān)文件及決策交易過程，加強宣傳和解釋工作，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

（四）在目前PPP模式會計核算方法還沒有相應準則的情況下

會計實務可借鑒BOT模式的會計核算方法，但也要明確PPP模式與BOT模式的根本區(qū)別。要及時了解相關(guān)金融財稅政策，嚴格遵循基本會計準則中關(guān)于會計要素的定義、確認、計量等方面規(guī)定，研究吃透項目合同，區(qū)分PPP模式在成立、建設(shè)、運營、移交不同階段的會計核算方法，正確界定不同類型項目資產(chǎn)和借款費用的計量計入方式。必要時可聘任注冊會計師做好賬務咨詢、輔導工作；促進相應會計準則盡快出臺，規(guī)范PPP模式的會計核算方法。

（五）在PPP水利建設(shè)項目運營過程中，改進科學的運營模式

加強技術(shù)創(chuàng)新，提升自身綜合能力；對非營利項目，政府適當補償———比如政府付費購買服務、配合開發(fā)與該特許經(jīng)營相關(guān)的收益項目等，保障項目公司運營中的基本收益；加強宣傳力度，水利公共基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系國計民生，造福于民，其運營維護也需要足夠的收益來保障；為保證水利建設(shè)PPP項目的持續(xù)安全運行，項目合同中應明確在市場需求，服務價格、服務質(zhì)量和服務范圍發(fā)生大幅度變動時相應的調(diào)整方案。

四.結(jié)束語

水利工程作為關(guān)乎國計民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用愈加重要。如何充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，強化改革創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營效率，讓政府和社會資本實現(xiàn)雙贏，實現(xiàn)預期的社會效益和經(jīng)濟效益目標，是目前推行PPP模式的過程中切切實實需要面對和系統(tǒng)完善的問題。

參考文獻：

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[2]馬毅鵬,喬根平.對運用PPP模式吸引社會資本投入水利工程的思考[J].水利經(jīng)濟,2016,34(01):35-37.

作者:張榮 單位:山東臨沂水利工程總公司