大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收

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摘要:移民安置驗(yàn)收是大中型水利水電工程驗(yàn)收的重要組成部分。結(jié)合大中型水利水電工程的特點(diǎn)，總結(jié)了移民安置驗(yàn)收的現(xiàn)狀和存在問題，建議建立科學(xué)合理的移民安置驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，統(tǒng)一移民安置驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)簡(jiǎn)化移民安置驗(yàn)收程序，加強(qiáng)移民安置驗(yàn)收管理，以促進(jìn)水利水電工程移民安置驗(yàn)收工作的創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞:移民安置;驗(yàn)收;對(duì)策建議;水利水電工程

引言

工程移民是大中型水利水電工程建設(shè)的重要組成部分，將移民安置好不僅是水利水電工程順利建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，更是其建成后能否順利運(yùn)行的關(guān)鍵和保障，直接關(guān)系到移民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的和諧穩(wěn)定。國(guó)務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(以下簡(jiǎn)稱《移民條例》)指出，移民安置驗(yàn)收是大中型水利水電工程驗(yàn)收的前置條件，只有移民安置階段性驗(yàn)收或竣工驗(yàn)收合格，才能進(jìn)行工程階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。移民安置驗(yàn)收是移民安置工作的最后一道關(guān)卡、最后一道防線，充當(dāng)著移民合法權(quán)益“守夜人”的角色。為了加強(qiáng)對(duì)大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收的管理，水利部2012年出臺(tái)了水移〔2012〕77號(hào)《大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《驗(yàn)收辦法》)，對(duì)移民安置驗(yàn)收的內(nèi)容、組織和程序等做出規(guī)定，明確了驗(yàn)收主體，規(guī)范了驗(yàn)收行為。隨后，NB/T35013—2013《水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收規(guī)程》、SL682—2014《水利水電工程移民安置驗(yàn)收規(guī)程》等水利水電行業(yè)移民安置驗(yàn)收規(guī)程也相繼出臺(tái)，這標(biāo)志著我國(guó)水利水電工程移民安置管理制度建設(shè)邁出了新的步伐。

1移民安置驗(yàn)收工作現(xiàn)狀

1.1移民安置驗(yàn)收制度已經(jīng)基本確立

2006年以前，由于沒有全國(guó)統(tǒng)一的移民安置驗(yàn)收管理規(guī)定，不同地區(qū)、不同工程移民安置驗(yàn)收的內(nèi)容、程序等差別很大，普遍存在驗(yàn)收主體不清、驗(yàn)收工作深度不夠等問題，有些工程從始至終就沒有進(jìn)行移民安置驗(yàn)收，個(gè)別工程甚至還出現(xiàn)“水趕人”的情況。2006年《移民條例》實(shí)施后，規(guī)定“移民安置未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的，不得對(duì)大中型水利水電工程進(jìn)行階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收”，規(guī)范的移民安置驗(yàn)收制度初步建立，各地逐步開始重視移民安置驗(yàn)收。但是，由于《移民條例》缺少對(duì)驗(yàn)收程序、組織和方法等內(nèi)容的具體規(guī)定，個(gè)別地方在追求工程進(jìn)度和效益時(shí)，仍有忽視移民安置驗(yàn)收的情況，影響了庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。2012年，水利部出臺(tái)了《驗(yàn)收辦法》，明確了移民安置驗(yàn)收的分類、依據(jù)和內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定了移民安置驗(yàn)收的組織、條件和程序，強(qiáng)化了移民安置驗(yàn)收責(zé)任，規(guī)范了移民安置驗(yàn)收行為，加強(qiáng)了移民安置驗(yàn)收管理，對(duì)維護(hù)移民合法權(quán)益，提高移民安置質(zhì)量，促進(jìn)工程建設(shè)順利進(jìn)行，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義，標(biāo)志著我國(guó)大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收制度已基本確立。

1.2移民安置驗(yàn)收政策依據(jù)充分

目前，我國(guó)大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收工作的政策依據(jù)已經(jīng)相當(dāng)充分。在國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院《移民條例》是移民安置驗(yàn)收的制度基礎(chǔ)，在頂層制度設(shè)計(jì)上明確了移民安置驗(yàn)收的作用和地位，對(duì)移民安置驗(yàn)收工作起到了宏觀指導(dǎo)的作用。水利部《驗(yàn)收辦法》對(duì)移民安置驗(yàn)收內(nèi)容、組織和程序等做出的詳細(xì)規(guī)定，明確了驗(yàn)收責(zé)任主體，規(guī)范了驗(yàn)收行為，為地方法規(guī)政策和行業(yè)規(guī)程規(guī)范的制訂指明了道路。在地方層面，四川、云南、貴州、湖南等省份，結(jié)合移民安置驗(yàn)收實(shí)踐，已經(jīng)分別出臺(tái)了省級(jí)的移民安置驗(yàn)收工作管理辦法，指導(dǎo)和規(guī)范當(dāng)?shù)氐囊泼癜仓抿?yàn)收。從行業(yè)管理角度，水利水電行業(yè)的移民安置驗(yàn)收規(guī)程則對(duì)驗(yàn)收組織、條件和程序，驗(yàn)收內(nèi)容和方法等做了進(jìn)一步細(xì)化。由此可見，移民安置驗(yàn)收的政策依據(jù)充分，較好地規(guī)范了移民安置驗(yàn)收工作，有利于保障移民安置的順利實(shí)施和移民群眾的合法權(quán)益。

1.3移民安置驗(yàn)收按規(guī)定開展

按照現(xiàn)行規(guī)定，移民安置驗(yàn)收可分為移民安置階段性驗(yàn)收和移民安置竣工驗(yàn)收，每個(gè)階段都自下而上，按照自驗(yàn)、初驗(yàn)、終驗(yàn)的順序進(jìn)行，自驗(yàn)由移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)人民政府組織，初驗(yàn)由與項(xiàng)目法人簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府會(huì)同項(xiàng)目法人組織，終驗(yàn)由驗(yàn)收主持單位組織。自驗(yàn)、初驗(yàn)、終驗(yàn)均成立移民安置驗(yàn)收委員會(huì)，負(fù)責(zé)具體驗(yàn)收工作。目前，在移民安置驗(yàn)收相關(guān)政策的指導(dǎo)下，我國(guó)大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收正有條不紊地進(jìn)行，確保了工程階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收的順利進(jìn)行，保障了移民群眾的合法權(quán)益。

2存在問題

雖然我國(guó)大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收制度已經(jīng)建立，但此項(xiàng)工作還處于起步階段，還存在一些不容忽視的問題，亟須加以重視和解決。

2.1移民安置驗(yàn)收缺少科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)現(xiàn)行移民安置驗(yàn)收相關(guān)規(guī)定，移民安置驗(yàn)收內(nèi)容包括農(nóng)村移民安置、城(集)鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)遷建或處理、專項(xiàng)設(shè)施遷建或復(fù)建、防護(hù)工程建設(shè)、庫(kù)底清理、移民資金使用管理、移民檔案管理和移民后期扶持政策落實(shí)等方面。移民安置驗(yàn)收評(píng)定分為“合格”和“不合格”兩個(gè)等級(jí)，只有各個(gè)方面均達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)，驗(yàn)收評(píng)定才為合格。但是，各項(xiàng)驗(yàn)收內(nèi)容卻沒有具體的、定量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作中只能進(jìn)行定性的評(píng)價(jià)，而定性評(píng)價(jià)的彈性相對(duì)較大，對(duì)一些有爭(zhēng)議的問題，無法像工程驗(yàn)收那樣有明確的驗(yàn)收意見，最終雖然取得“合格”的驗(yàn)收評(píng)定，但是驗(yàn)收結(jié)果可能與實(shí)際情況有所偏差，其后果就是在移民安置工作上存在遺留問題。

2.2地方政府對(duì)移民安置驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)

移民安置驗(yàn)收是大中型水利水電工程驗(yàn)收的前置條件，只有移民安置驗(yàn)收合格才能進(jìn)行工程驗(yàn)收。由于大中型水利水電工程投資規(guī)模大、工程效益突出、地方政績(jī)明顯，地方政府和項(xiàng)目業(yè)主都有加快推進(jìn)工程建設(shè)的需求，按上述規(guī)定，其必須盡快開展并通過移民安置驗(yàn)收。但是，移民安置比工程建設(shè)復(fù)雜得多，其進(jìn)度往往很難控制，其結(jié)果也未必能使移民都滿意。在移民安置過程中，部分地方政府仍有“重工程輕移民”的錯(cuò)誤思想，為了片面追求工程建設(shè)進(jìn)度，對(duì)移民安置驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，有的工程在驗(yàn)收條件不滿足的情況下就開展了移民安置驗(yàn)收，如蓄水階段移民安置房還沒有建設(shè)完成，移民還沒有搬遷入住;某些移民安置遺留問題一直未解決，從導(dǎo)截流驗(yàn)收一直拖到蓄水驗(yàn)收等情況。移民安置驗(yàn)收是保障移民合法權(quán)益的重要措施，移民安置驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，實(shí)際上就是對(duì)未完成或不合格的移民安置工作開綠燈，某種程度上可能損害到移民群眾的合法權(quán)益，存在較大的移民安置風(fēng)險(xiǎn)。

2.3導(dǎo)截流階段分期開展移民安置驗(yàn)收

根據(jù)水利水電工程建設(shè)的特點(diǎn)，工程建設(shè)需充分利用非汛期抓緊進(jìn)行，這就要求協(xié)調(diào)好移民安置與工程建設(shè)的關(guān)系，盡可能在非汛期完成江河截流。但是，相當(dāng)一部分工程的移民安置進(jìn)度滯后于工程建設(shè)進(jìn)度，導(dǎo)截流前無法完成導(dǎo)截流淹沒范圍內(nèi)的移民安置任務(wù)。為了加快工程建設(shè)進(jìn)程，經(jīng)多方協(xié)調(diào)，在地方政府編制汛期移民應(yīng)急搬遷安置實(shí)施方案和度汛方案，做出導(dǎo)截流后移民應(yīng)急搬遷安置的承諾后，分非汛期、汛期兩次組織開展導(dǎo)截流階段的移民安置驗(yàn)收。此種做法看似可行且有地方人民政府承諾背書，但其本質(zhì)仍是“重工程輕移民”的錯(cuò)誤行為，沒有遵循以人為本的原則，汛期水位淹沒線下移民群眾的生命財(cái)產(chǎn)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)沒有任何保障，一旦發(fā)生小頻率的特大洪水，很有可能造成重大損失。

2.4移民安置竣工驗(yàn)收工作進(jìn)度滯后

為了水利水電工程盡快發(fā)揮效益，地方政府和項(xiàng)目法人普遍都非常重視蓄水階段的移民安置驗(yàn)收，愿意花費(fèi)人力、物力和財(cái)力去面對(duì)蓄水階段必須解決的移民安置問題，盡快將水蓄到經(jīng)濟(jì)效益最高的水位。但是，移民安置竣工驗(yàn)收工作進(jìn)度一般都比較滯后。因?yàn)橐坏┩瓿尚钏a(chǎn)生了工程效益，項(xiàng)目法人開展移民安置竣工驗(yàn)收的主觀意愿就不是這么強(qiáng)了。同時(shí)，移民安置實(shí)施情況相比移民規(guī)劃變化較大也是制約移民安置竣工驗(yàn)收進(jìn)度的另一項(xiàng)因素。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，《移民條例》實(shí)施后，全國(guó)已完成工程竣工移民安置驗(yàn)收的水利水電工程僅占很小一部分比例，且蓄水驗(yàn)收到竣工驗(yàn)收歷時(shí)較長(zhǎng)，如右江百色水利樞紐工程于2005年8月底下閘蓄水，歷時(shí)10年，到2016年底才完成移民安置竣工驗(yàn)收。移民安置竣工驗(yàn)收是移民安置工作的收口環(huán)節(jié)，是保障移民合法權(quán)益的重要措施，遲遲不開展移民安置竣工驗(yàn)收會(huì)給整個(gè)移民安置工作帶來一定的隱患。

3對(duì)策建議

3.1建立科學(xué)合理的移民安置驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

雖然我國(guó)移民安置驗(yàn)收制度已經(jīng)基本確立，但是規(guī)范化的移民安置驗(yàn)收工作尚處于起步階段，與移民安置驗(yàn)收的需求和著力點(diǎn)還存在一定的差距。為了保障移民安置驗(yàn)收質(zhì)量，可以借鑒工程驗(yàn)收的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，探索建立科學(xué)合理的移民安置驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使移民安置驗(yàn)收評(píng)價(jià)具有系統(tǒng)性、科學(xué)性和可操作性，并進(jìn)一步加強(qiáng)移民安置驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制訂參建各方適用的移民安置驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制規(guī)程，確保驗(yàn)收工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

3.2統(tǒng)一移民安置驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)簡(jiǎn)化移民安置驗(yàn)收程序

建議統(tǒng)一水利、水電工程移民安置驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和程序，進(jìn)一步規(guī)范水利水電工程移民安置驗(yàn)收工作。同時(shí)，對(duì)淹沒影響范圍小、影響實(shí)物少、不涉及重要專業(yè)項(xiàng)目的大中型水利水電工程，簡(jiǎn)化導(dǎo)截流階段移民安置驗(yàn)收程序，直接由省級(jí)人民政府組織開展移民安置終驗(yàn)工作。

3.3加強(qiáng)移民安置驗(yàn)收管理

建議省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)移民安置驗(yàn)收管理，在《移民條例》和水利水電行業(yè)移民安置驗(yàn)收規(guī)程相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定適合本區(qū)域?qū)嶋H情況的驗(yàn)收管理制度，嚴(yán)格對(duì)大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收的條件進(jìn)行把關(guān)，對(duì)不具備移民安置驗(yàn)收條件的，不進(jìn)行移民安置驗(yàn)收;對(duì)移民安置未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的，堅(jiān)決不開展相應(yīng)階段的工程驗(yàn)收，不得截?cái)嗪恿骰蛳麻l蓄水。同時(shí)，針對(duì)竣工驗(yàn)收進(jìn)度滯后的問題，建立由省級(jí)部門協(xié)同合作的竣工驗(yàn)收保障機(jī)制，對(duì)不開展或不按計(jì)劃開展移民安置竣工驗(yàn)收的，經(jīng)省級(jí)移民主管部門協(xié)調(diào)未果后，采取省級(jí)投資或能源主管部門下調(diào)上網(wǎng)電價(jià)，或省級(jí)水利主管部門控制運(yùn)行水位等措施，以督促地方政府、項(xiàng)目法人積極開展移民安置竣工驗(yàn)收。

4結(jié)語

移民安置驗(yàn)收工作是大中型水利水電工程驗(yàn)收工作的重要組成部分，本文初步梳理了工作實(shí)踐中的遇到的相關(guān)問題并提出了對(duì)策建議，后續(xù)還需在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)移民安置驗(yàn)收理論的研究和實(shí)踐的探索。

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作者：沈昂兒 祁昕 單位：中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司