社會(huì)流動(dòng)下農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)

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摘要：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速了社會(huì)流動(dòng)，同時(shí)也給社區(qū)治理帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。農(nóng)村社區(qū)治理環(huán)境變得更為復(fù)雜，傳統(tǒng)依靠政府和村委主體的治理模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)況，協(xié)同治理作為一種新的治理模式具有應(yīng)用的可能和必要。在具體實(shí)踐中，需要對(duì)社區(qū)資源進(jìn)行有效整合，構(gòu)建更為完善的協(xié)同治理體系，創(chuàng)新社區(qū)治理路徑，發(fā)揮社區(qū)組織和社區(qū)居民的作用，主動(dòng)應(yīng)對(duì)社會(huì)流動(dòng)對(duì)農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理帶來(lái)的沖擊。

關(guān)鍵詞：社會(huì)流動(dòng)；農(nóng)村社區(qū)；協(xié)同治理體系

社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)村社區(qū)人口流動(dòng)要考慮兩方面因素，一是新生代人口的流入，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理的訴求更加多元化和復(fù)雜化，流動(dòng)人口一般都以青壯年為主，他們更希望融入社會(huì)，參與政治生活，同時(shí)也能夠獲得精神文化生活。二是部分農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力的流出，老年和兒童成為農(nóng)村社區(qū)的主流人員，想要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的難度較大?；诖?，我們要從當(dāng)前社會(huì)背景和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展面臨的新境遇出發(fā)，分析農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系構(gòu)建的必然性及可行性建議。

一、農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的主要模式及具體實(shí)踐

在國(guó)家相關(guān)部門指導(dǎo)下，各地對(duì)本地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)治理模式進(jìn)行了探索，圍繞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)際需求，對(duì)原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)，創(chuàng)新管理體制和機(jī)制，探索出了多元主體協(xié)同治理新模式，具體可分為政社互動(dòng)、社團(tuán)化治理、治理體系及治理流程再造三種主流模式。

（一）政社互動(dòng)模式城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中，基層社會(huì)治理體系與農(nóng)村社會(huì)治理需求之間的差距越來(lái)越大，由于政府與基層自治組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和定位尚不明確，導(dǎo)致基層自治組織自治能力弱化，基層自治組織工作更多是為了應(yīng)付上級(jí)檢查，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效治理。在此背景下，江蘇省太倉(cāng)市打造了政社互動(dòng)社區(qū)治理模式，實(shí)現(xiàn)了政府行政權(quán)力與社會(huì)組織的自治權(quán)利的有效互動(dòng)。該模式的具體做法如下：第一，明確政府和社會(huì)組織的職責(zé)權(quán)限。建立起權(quán)力清單，政府將部分自治管理主導(dǎo)權(quán)下放，凡屬于村級(jí)自治的管理工作應(yīng)該由村委會(huì)進(jìn)行自主管理，政府相關(guān)部門的職責(zé)范圍內(nèi)的工作任務(wù)不得向村委會(huì)攤派，通過(guò)權(quán)力清單，有效解決了推諉扯皮問(wèn)題和權(quán)責(zé)不清問(wèn)題；第二，簽訂協(xié)助協(xié)議，廢除村居行政責(zé)任書(shū)，將政府與村級(jí)社區(qū)各自享有的權(quán)利任務(wù)通過(guò)協(xié)助管理協(xié)議書(shū)進(jìn)行了明確劃分；其三，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治組織與政府部門的良性互動(dòng)。政府部門通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)以外包的形式將中介組織、社區(qū)志愿者和群眾自治組織納入社區(qū)管理之中，需要社區(qū)協(xié)助處理事項(xiàng)，政府通過(guò)立項(xiàng)、申報(bào)、評(píng)估、支付等流程滿足社區(qū)協(xié)助事項(xiàng)。

（二）社團(tuán)化治理模式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)之下，農(nóng)民在城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)了自由流動(dòng)，原有的封閉式鄉(xiāng)村社會(huì)被完全打破。農(nóng)村社區(qū)的邊界日益開(kāi)放，在農(nóng)村社區(qū)生活的農(nóng)民身份也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)的結(jié)構(gòu)也變得更為復(fù)雜，農(nóng)村社區(qū)主體的訴求更為多樣。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景之下，青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)打造的社團(tuán)化治理模式是一次大膽嘗試。第一，建立“三會(huì)共治”的新體制。在原有的管理機(jī)制基礎(chǔ)之上，在社區(qū)街道成立促進(jìn)會(huì)、社區(qū)聯(lián)合會(huì)和社區(qū)公益協(xié)會(huì)，不同協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)治理的不同項(xiàng)目，以便更好地滿足多元主體的公共服務(wù)需求，三者相互配合共同為農(nóng)村社區(qū)治理提供服務(wù)；第二，打造“三園協(xié)同”體系。依托青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)勢(shì)，打造社會(huì)組織創(chuàng)意園、孵化園和公益園，按照不同責(zé)任分工，幫助農(nóng)村社區(qū)成員進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，承接政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，解決社區(qū)治理問(wèn)題；第三，構(gòu)建“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。以社區(qū)作為平臺(tái)，以社會(huì)組織作為主體，充分發(fā)揮專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，形成了以社區(qū)黨組織社區(qū)居委會(huì)和其他社會(huì)組織為主體的協(xié)商制度，通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體之間的相互合作共贏，實(shí)現(xiàn)資源共享；第四，實(shí)施網(wǎng)格化管理，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治機(jī)制，將多元主體納入農(nóng)村社區(qū)治理之中，各個(gè)主體在相互合作過(guò)程中共同利益也能夠得到保障。

（三）治理體系及治理流程再造模式為進(jìn)一步落實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，提升農(nóng)村社區(qū)治理水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層治理改革。在這一背景之下，山東省日照市結(jié)合本地農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)際，提出了農(nóng)村社區(qū)治理流程再造改革目標(biāo)，并按照因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，建立起了以社區(qū)管理服務(wù)為重點(diǎn)，以社區(qū)自治為導(dǎo)向的多元化的自治體系。第一，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制。為了更好地解決農(nóng)村社區(qū)治理出現(xiàn)的問(wèn)題，日照市對(duì)農(nóng)村社區(qū)管理體系進(jìn)行了改造，構(gòu)建了農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理機(jī)制，將網(wǎng)格員作為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)主體；第二，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機(jī)制。以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為主體，將村民自助互助服務(wù)方式作為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系的有效補(bǔ)充，將原來(lái)由政府承擔(dān)的社會(huì)治安和社會(huì)救助等多項(xiàng)服務(wù)下放到農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)成為多項(xiàng)服務(wù)的主體，農(nóng)村社區(qū)居民的多項(xiàng)服務(wù)由社區(qū)自身承擔(dān)；第三，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)自治體制。建立項(xiàng)目清單，項(xiàng)目清單涉及醫(yī)療救助、貧困戶評(píng)定、殘疾人危房改造、五保供養(yǎng)等多項(xiàng)內(nèi)容，進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)村社區(qū)的自治范圍，也在一定程度上提升了農(nóng)村社區(qū)治理的民主水平；第四，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)保障機(jī)制。以機(jī)制創(chuàng)新和績(jī)效考核作為主要抓手，建立了以黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，相關(guān)部門協(xié)同，社會(huì)力量參與，村級(jí)組織負(fù)責(zé)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機(jī)制，通過(guò)保障機(jī)制創(chuàng)新，為農(nóng)村社區(qū)組織和村民自治組織提供更為全面的保障。

二、社會(huì)流動(dòng)背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

總體而言，農(nóng)村社區(qū)治理水平還相對(duì)較低，尚未形成完善的農(nóng)村社區(qū)治理體系，在建設(shè)過(guò)程中還面臨社區(qū)治理地位不平等，居民參與度較低，流動(dòng)人口參與社區(qū)治理需求得不到重視等諸多問(wèn)題。

（一）農(nóng)村社區(qū)治理主體不平等問(wèn)題在社會(huì)流動(dòng)背景之下，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理，就需要社區(qū)、居委會(huì)、街道辦和社區(qū)組織共同參與，但當(dāng)前在農(nóng)村社區(qū)治理過(guò)程中各個(gè)主體的地位并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的平等，特別是街道辦和社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)者，在處理多方關(guān)系時(shí)始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位，很多社區(qū)居民的意見(jiàn)并不能通過(guò)有效渠道傳達(dá)到街道辦和居委會(huì)層面，而街道辦和居委會(huì)很多政令也難以在社區(qū)中落實(shí)。社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)居民始終處于被領(lǐng)導(dǎo)地位，街道辦和社區(qū)居委會(huì)并沒(méi)有從農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)際角度出發(fā)構(gòu)建起協(xié)同機(jī)制，工作效率偏低。加之，社區(qū)居民在社區(qū)治理參與過(guò)程中多元化需求始終不能得到滿足，導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)協(xié)同治理理解出現(xiàn)偏差。

（二）農(nóng)村社區(qū)居民參與治理的積極性不高農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系構(gòu)建，既需要街道辦和居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也需要農(nóng)村社區(qū)居民和社區(qū)組織的廣泛參與，但當(dāng)前多數(shù)農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理都存在社區(qū)居民參與度不足問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：其一，社區(qū)居民參與群體范圍相對(duì)較少，由于農(nóng)村社區(qū)流動(dòng)現(xiàn)象較大，很多在城市務(wù)工的群體都在農(nóng)村社區(qū)居住，這些人員平時(shí)工作任務(wù)繁重，很少有機(jī)會(huì)參與到社區(qū)治理之中，而留在社區(qū)的更多是老人和孩子，由于中青年的缺失，導(dǎo)致社區(qū)活動(dòng)開(kāi)展的廣度和活力都沒(méi)有區(qū)的理想效果；其二，當(dāng)前很多農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)于自身的主體地位認(rèn)識(shí)程度還不高，認(rèn)為社區(qū)治理應(yīng)該是以政府相關(guān)部門、社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)為主，自己參不參加農(nóng)村社區(qū)治理對(duì)社區(qū)影響不大；其三，在社區(qū)治理過(guò)程中很多活動(dòng)依然通過(guò)張貼通知、告示等形式進(jìn)行宣傳，這種傳統(tǒng)的宣傳方式必然會(huì)影響宣傳效果。

（三）農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理對(duì)流動(dòng)人口的重視不足農(nóng)村社區(qū)治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)自主治理，農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理主體既包含原有的社區(qū)居民，也包含流動(dòng)人口，特別是流動(dòng)人口對(duì)于社區(qū)治理依賴程度更強(qiáng)，希望從社區(qū)獲得多方面的支持。但當(dāng)前在社區(qū)治理過(guò)程中對(duì)流動(dòng)人口缺乏必要的重視，沒(méi)有充分發(fā)揮人流動(dòng)人口在社區(qū)治理中的作用。實(shí)際上，許多流動(dòng)人口屬于年輕群體，他們具有很強(qiáng)的參與意識(shí)，能夠在社區(qū)治理中發(fā)揮作用，即使流動(dòng)人口提出參與社區(qū)治理的意愿，但也很少得到社區(qū)組織的回應(yīng)，他們的利益訴求很難得到有效表達(dá)。

三、社會(huì)流動(dòng)背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系的構(gòu)建策略

社會(huì)流動(dòng)背景下，應(yīng)將流動(dòng)人口作為農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系的重要主體，同時(shí)也要發(fā)揮流動(dòng)人口的功能和價(jià)值。在農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)過(guò)程要準(zhǔn)確把握農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的方向，充分調(diào)動(dòng)流動(dòng)人口參與的積極性和主動(dòng)性，積極探索流動(dòng)人口農(nóng)村社區(qū)建設(shè)協(xié)同治理新路徑。

（一）構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府參與的流動(dòng)人口農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制第一，充分發(fā)揮黨委在農(nóng)村社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，讓黨組織真正地成為農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)者，在社區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，按照農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的各項(xiàng)制度落實(shí)各項(xiàng)工作，通過(guò)協(xié)商和程序公開(kāi)等多種方式，確保流動(dòng)人口在社區(qū)治理中的各項(xiàng)權(quán)利能夠得以實(shí)施，充分發(fā)揮黨員模范帶頭作用，主動(dòng)參與到農(nóng)村社區(qū)治理之中，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的凝聚力和戰(zhàn)斗力；第二，充分發(fā)揮政府在流動(dòng)人口農(nóng)村社區(qū)治理中的職能作用，充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理是基層治理的重要組成同時(shí)也是政府的重要責(zé)任，在治理過(guò)程中必須轉(zhuǎn)變政府職能，革新傳統(tǒng)的行政管理模式，將部分社區(qū)管理權(quán)限下放，給予社區(qū)治理更多的政策支持和制度支持。

（二）支持社區(qū)組織發(fā)展，培養(yǎng)社區(qū)居民參與意識(shí)第一，街道和社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該充分發(fā)揮自身職責(zé)，按照相應(yīng)政策支持農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，并將農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織作為農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)的核心。在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，通過(guò)開(kāi)展形式多樣的為民服務(wù)活動(dòng)，針對(duì)流動(dòng)人口現(xiàn)實(shí)需要，制定切實(shí)可行的幫扶措施，進(jìn)一步增強(qiáng)流動(dòng)人口對(duì)于農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，進(jìn)一步激活農(nóng)村社區(qū)活力；第二，壯大社區(qū)自治隊(duì)伍，要吸引優(yōu)秀社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和人才參與到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)之中，依靠社區(qū)力量和資源，通過(guò)社區(qū)工作者的專業(yè)服務(wù)解決社區(qū)存在的問(wèn)題和矛盾，廣泛聽(tīng)取農(nóng)村社區(qū)居民的意見(jiàn)建議，確保農(nóng)村社區(qū)治理的公平有效。

（三）建立更為完善的流動(dòng)人口權(quán)益保障機(jī)制第一，通過(guò)利益訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、心理干預(yù)等保障機(jī)制建設(shè)，讓流動(dòng)人口在遇到問(wèn)題矛盾時(shí)能夠找到依靠的組織并能夠得到妥善解決。農(nóng)村社區(qū)流動(dòng)人口利益訴求多，缺少訴求渠道，這就需要居委會(huì)因勢(shì)利導(dǎo)的建立訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和心理干預(yù)等保障機(jī)制，使社區(qū)矛盾在社區(qū)層面就能夠得到有效解答；第二，社區(qū)黨員、社區(qū)精英和其他社區(qū)組織應(yīng)該支持居委會(huì)的各項(xiàng)制度建議并成為解決農(nóng)村社區(qū)矛盾的重要主體，黨員和社區(qū)精英以及社會(huì)組織應(yīng)該多與流動(dòng)人口進(jìn)行交流和溝通，及時(shí)聽(tīng)取他們的利益訴求，并將向上反映相關(guān)情況，爭(zhēng)取將問(wèn)題和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)；第三，拓展農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)覆蓋范圍，政府相關(guān)部門要重視農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)狀，引入市場(chǎng)機(jī)制，為農(nóng)村社區(qū)居民提供更為豐富的公共產(chǎn)品和服務(wù)，更好地滿足農(nóng)村社區(qū)居民的合理需要。在社區(qū)公共服務(wù)資金來(lái)源上在堅(jiān)持政府財(cái)政撥款為主的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)該通過(guò)多種渠道和力量來(lái)拓展資金渠道，如尋找社區(qū)活動(dòng)商業(yè)贊助，或通過(guò)自籌和眾籌模式支持社區(qū)活動(dòng)建設(shè)等。此外，在公共服務(wù)產(chǎn)品投入過(guò)程中應(yīng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，通過(guò)多個(gè)供給主體的相互競(jìng)爭(zhēng)，保證社區(qū)居民獲得的公共服務(wù)保質(zhì)保量。隨著改革開(kāi)放不斷深入，城鄉(xiāng)之間人員流動(dòng)變得更為順暢，在社會(huì)流動(dòng)背景下，對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理工作提出了更高要求。農(nóng)村社區(qū)治理作為社會(huì)治理的重要組成部分，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中處于重要地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。基于此，在農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理過(guò)程中首先就要實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與，同時(shí)還要注重基層治理制度改革和機(jī)制改革，形成上下互動(dòng)的工作機(jī)制，這樣才能更好地落實(shí)農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系，提升農(nóng)村社區(qū)治理效果，筑牢國(guó)家治理現(xiàn)代化的基層治理基礎(chǔ)。

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作者：龔艷 單位：中共天津市委黨校法學(xué)教研部