學前教育立法體系化建構路徑研究
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摘要：推進學前教育立法工作，應注重從全局高度完善學前教育立法領域的頂層設計，確立以兒童為本位的立法宗旨，平衡兩個基本的立法思路，著力從理念、技術、程序等三個方面突破關鍵性的立法難題，追求基本的立法價值，保障教育自由，維護教育公平，提高教育效率，穩(wěn)定教育秩序，實現(xiàn)各種基本價值的平衡與協(xié)調，構建統(tǒng)一和諧的學前教育法律價值體系。
我國學前教育立法肇始于20世紀80年代，伴隨著學前教育事業(yè)客觀發(fā)展的需要，我國學前教育領域的立法進入快速期，在現(xiàn)行有效的六十多部學前教育法律法規(guī)規(guī)章中，六成以上是2010年以后制定或者修改的①。法律制度是貫徹落實黨中央辦好學前教育原則精神的有力手段和有效措施。目前，學前教育領域立法實際上仍然處于缺乏整體性和系統(tǒng)性布局的初期發(fā)展階段。因此，應積極完善學前教育立法領域的頂層設計，確立全局性的立法宗旨，貫徹體系化的立法構思，突破關鍵性的立法難題，追求基礎性的立法價值，以充分保障學齡前兒童的受教育權，積極促進學前教育事業(yè)的健康發(fā)展，最終實現(xiàn)國家學前教育的發(fā)展目標。
一、確立一個全局立法宗旨：以兒童為本位
學前教育立法不僅是某一地域或部門的立法，還涉及整體性、全局性、專門性的法律法規(guī)規(guī)章的制定或者修改。這需要樹立貫穿學前教育立法全程的思想理念，以促進上位法與下位法之間、同級別法律之間整體精神與基本原則的協(xié)調與一致。
1.以兒童為本位是學前教育立法的根本宗旨
以兒童為本位是指成人社會承認兒童作為獨立自在的理性主體，其享有充分自主發(fā)展的權利，在處理與兒童有關的一切事務時應首先考慮兒童的權益，這就意味著成人在處理兒童事務時，應站在兒童思維的角度，根據(jù)兒童身心發(fā)展的特點和規(guī)律，本著兒童利益優(yōu)先與最大的考慮做出決策，對兒童實施優(yōu)先保護、特別保護乃至全面保護，而不能想當然地依據(jù)成人思維和立場去處理涉及兒童的事務?，F(xiàn)念的學前教育同樣需要貫徹“尊重兒童的天性，以兒童為教育的中心”的根本教育宗旨[1]。申言之，“兒童本位的教育實質上是一種‘開放’的、自由的、民主的教育，表現(xiàn)出的是崇尚進步的開放性、追求個性獨立的自由氣質和孕育公民品質的民主精神”[2]。學前教育立法只有以兒童為本位，把兒童利益放在首要位置，相關教育主體及其學前教育制度和觀念、學前教育方式方法才不會以任何非理性的方式排斥甚至歧視兒童利益，才能真正體現(xiàn)現(xiàn)代意義上的法律理念和價值追求。“要解放兒童，并實現(xiàn)人的全面解放的目的，就必須以兒童為中心，兒童必須成為開展教育工作的唯一確定的立足點”[3]，這也是“走出目前兒童教育和基礎教育改革的瓶頸狀態(tài)之現(xiàn)實需要”[4]。如果學前教育立法缺乏對兒童本位理念的正確認識和有效保障，就會導致成人社會對兒童權益的漠視乃至侵害，其主要表現(xiàn)在兒童受教育權無法真正實現(xiàn)和教育忽視兒童身心發(fā)展規(guī)律兩個方面。這不僅會給兒童自由而全面的發(fā)展帶來毀滅性后果，還會阻礙整個學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。因此，兒童本位已經(jīng)被現(xiàn)代國際社會公認為處理有關兒童事務的最優(yōu)先考慮因素，也是我國學前教育立法應當明確的根本宗旨。
2.應制定符合基本國情和地方實際的學前教育法律
1989年，《聯(lián)合國兒童權利公約》確定了以兒童為本位的規(guī)則，具體規(guī)定為“關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執(zhí)行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮”[3]。通過法律創(chuàng)制，將兒童本位的立法宗旨融入學前教育立法全過程，為保護兒童自由而全面的發(fā)展提供科學現(xiàn)代的理念支撐和制度保障，這是合理且必要的。良法的創(chuàng)制不僅需要先進的思想宗旨和價值理念的指引，還應當符合基本國情和地方實際以及具有解決現(xiàn)實問題的針對性與可行性，然而，不可否認的是，通常發(fā)達地區(qū)依法保護兒童權益的意識更高，實力也更強，法律制度更完備，而相對落后的地區(qū)對兒童權益的保障依然更多屈從于當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的水平。因此，兒童本位并不是要求成人社會脫離基本國情和現(xiàn)實能力而不顧一切地滿足兒童的任何需要，成人社會提供的各類資源至少應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。為全面貫徹兒童本位宗旨而制定的學前教育法律，也應在確保法律總體精神和基本思想和諧統(tǒng)一的基礎上，通盤考慮、因地制宜，以切實適應地方學前教育發(fā)展的現(xiàn)狀。
二、平衡兩個基本立法思路：權利與義務的有機結合
自古以來，權利與義務就是一對矛盾的統(tǒng)一體，發(fā)展到現(xiàn)代民主法治社會，若非某些特殊情況，法律條文中一般不存在無權利的義務，也不存在無義務的權利，權利主體享受權利依賴于相應義務主體依法履行義務。
1.兒童與成人社會的權利、義務關系
兒童作為獨立個體享有法律規(guī)定的各項基本權利，但是兒童天生柔弱，兒童權利的實現(xiàn)有賴于成人社會給予提供和保障。相對于成人社會而言，兒童是純粹的權利享有者，而成人社會則是相應的義務承擔者。這時，權利與義務就產(chǎn)生了分離，這種分離有著深刻的歷史與現(xiàn)實的原因，是國家、社會和個人為了子孫后代的繁衍生息而必須承擔的天然義務。當然，在法治社會，這種責任承擔的設定和實現(xiàn)是有界限的，是以法律做出明確具體的規(guī)定為準的。個體孕育后代，個體就有義務為子女提供良好的生活教育條件至法定年齡階段?！坝捎诂F(xiàn)代社會的發(fā)展，單靠父母個人力量不可能完全保障兒童受教育權利的實現(xiàn)，也無法履行現(xiàn)代教育承載的國家興旺、民族復興等社會功能。因此，家長教育權需要部分讓渡于國家教育權”[5]。個體讓渡相應權利組成國家權利，國家就有義務為“祖國的花朵、民族的未來”提供適宜兒童身心健康發(fā)展的各項保障措施?！吨腥A人民共和國憲法》第十九條規(guī)定，“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平”“發(fā)展學前教育”?！吨腥A人民共和國教育法》第十七條規(guī)定，“國家實行學前教育制度”；第十八條規(guī)定，“國家制定學前教育標準，加快普及學前教育，構建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農村的學前教育公共服務體系。各級人民政府應當采取措施，為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持”[6]。在現(xiàn)代民主社會，個體和國家的這類兒童權益保障義務，不僅是基于人類自然樸素的道德觀念，還是憲法以及法律明確規(guī)定的基本責任要求。
2.相關法律主體的權利與義務有機結合
簡單來說，學前教育立法是為平衡學前教育領域利益和規(guī)范相關主體行為而創(chuàng)制法律的活動。在學前教育相關法律中，為保障兒童充分享有生存權、發(fā)展權、健康權、教育權和受尊重權等各項基本權利，需要明確各個相關主體的權力與責任。具體而言，學前教育領域立法所涉及的教育法律關系主體包括政府及其有關部門、幼兒教育機構或者學校、幼教機構教師及其工作人員、兒童家長或者監(jiān)護人。第一，政府。權責一致是學前教育立法規(guī)定政府權利與義務的基本內容，它要求政府既不能權大責小，也不能權小責大，享有的權力應當與其履行的職責和義務相匹配，從法律源頭明確和規(guī)范行政權力的依法運行。學前教育立法屬于教育類行政立法，政府及其有關部門作為國家行政機關享有法律賦予的管理權、監(jiān)督權和執(zhí)法權等行政權力，這些權力主要包括建立權責明晰的政府監(jiān)管督導體制、廉潔高效的財政保障制度、完善健全的教師發(fā)展制度、嚴格明確的準入與退出機制、制定公平合理的弱勢兒童群體傾斜支持政策等。這種教育行政權以法創(chuàng)設，政府及其工作人員因其特定身份而不能拒絕或者消極放棄，更不應違背法定職責不作為或者亂作為。因此，立法應當明確政府未依法履行權力應當承擔的相應責任。第二，學校。學校作為實施教育保育工作的學前教育機構，依法享有向兒童父母或者監(jiān)護人收取相關費用、請求政府和家長積極配合幼兒園工作、要求水電氣熱土地以及稅收按照教育類標準收費等權利。同時，學校還應當承擔提供優(yōu)質保育教育的義務。例如，開設學前教育機構，依法提供規(guī)定材料并符合國家規(guī)定的標準和條件；維持安全有序整潔舒適的校舍場地；教育原則和內容符合兒童身心發(fā)展規(guī)律；制定科學合理的教職工及幼兒管理制度；執(zhí)行安全可行的兒童接送制度；自覺接受相關行政部門以及兒童監(jiān)護人的指導監(jiān)督；等等。第三，教師。教師是與幼兒直接接觸、為其提供保育教育服務的專業(yè)人員，兒童權益的保障在很大程度上依賴教師的保教工作。因此，學前教育立法應當明確教師的社會屬性和法律地位，明晰教師享有的物質保障權、職業(yè)發(fā)展權、教學自由權和受尊重權等權利，提升學前教師的發(fā)展空間，盡量依法給予教師物質生活保障。同時，教師也應當具有相應的資格資質和履行法定義務，尤其是對天性活潑好動、語言表達不暢、自制力較差的兒童實施保教工作，更加需要極大的耐心、細心和愛心，教師不僅需要彈拉說唱樣樣精通以及系統(tǒng)掌握兒童心理學、教育學、語言學和生理健康學等知識，還應當特別注重加強自身心理健康鍛煉，培育高尚的職業(yè)道德和養(yǎng)成良好的個人修養(yǎng)。兒童在園期間，教師應做到保障兒童的人身健康與安全，實施符合教育原則和教育規(guī)律的保育工作，充分尊重兒童的人格尊嚴，促使兒童德智體美全面發(fā)展，以及幫助兒童養(yǎng)成良好生活習慣。第四，家長。家長是兒童的天然監(jiān)護人，具有為兒童健康成長提供良好環(huán)境與氛圍的天然義務和法定責任，家長把子女送至學校，確保兒童享有受教育權。因此，有義務給付相應的教育費用以及配合學校和教師的保教工作。應明確家長享有的相應權利，如教育選擇權，即家長有權選擇兒童接受教育的內容和學校；查閱權，即家長有權查閱幼兒園監(jiān)控視頻，幼兒園應當主動配合和有效提供；知悉權，即家長有權知曉幼兒園收費金額和項目的依據(jù)及標準，有權知曉幼兒的在園情況，幼兒園應當積極答疑解惑；監(jiān)督權，即家長有權對幼兒園工作進行監(jiān)督，有權成立家委會；獲得幫助權，即家長有權從幼兒園獲得科學育兒知識和方法、有權從政府獲得幫助等。
三、著力從三個方面突破立法難題：理念、技術、程序
突破當前創(chuàng)制學前教育法律過程中的難題，需要從更新學前教育發(fā)展理念、改進學前教育立法技術、完善學前教育立法程序等三個方面入手，這既是解決當前學前教育發(fā)展根本性、關鍵性問題的當務之急，也是突破學前教育立法領域深層次難題的必由之路，更是提升現(xiàn)有學前教育立法質量的長久之策。
1.積極更新學前教育發(fā)展理念，正確認識法律的重要作用
首先，充分認識學前教育在整個國民教育體系中的地位和作用。學前教育是國民教育的起始階段和重要組成部分，是帶有社會公益性質的普惠教育，對于保障廣大兒童充分享有受教育權，提高國民綜合素質，推進脫貧攻堅工作，促進社會和諧穩(wěn)定均具有基礎性、全局性、先導性的作用。其次，樹立科學現(xiàn)代的學前教育發(fā)展理念。應明確學前教育的法律地位和公益普惠屬性，尤其要“明確政府職責、管理體制、投入體制、辦園體制、教師隊伍建設及建立督導評估與問責制度等”[7]，徹底解決學前教育長期發(fā)展積累的深層次難題，消除關鍵性體制機制障礙。最后，把握依法治教、依法興教的精神實質。學前教育法律法規(guī)規(guī)章是學前教育領域的行為規(guī)范和價值指引，是學前教育事業(yè)順利發(fā)展的制度保障，是真正抓住主要問題、更好解決關鍵矛盾、有效地破解當前學前教育發(fā)展難題的必然選擇。通過抓學前教育法治建設，確立一系列重要的原則、宗旨、精神、制度和規(guī)范，促使學前教育工作逐步走上法治化、規(guī)范化和科學化的軌道。立法主體應當把現(xiàn)代學前教育理念與基本國情和實際需求統(tǒng)一起來，將科學精神和教育規(guī)律貫穿于學前教育立法的始終。
2.著力改進現(xiàn)有立法技術，有效地提升學前教育立法能力
學前教育法律法規(guī)規(guī)章的制定、修改、廢止、補充和解釋，應當通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜，順應社會發(fā)展的需要。要在明確學前教育社會屬性和法律地位的基礎上，著力改進現(xiàn)有立法技術，通過對法律文件的內部結構、外部形式、概念、術語、語言、文體以及立法預測、立法規(guī)劃、立法程序等方面的理解和把握[8]，使內容與精神相契合，使內在邏輯與表現(xiàn)形式臻至完美，以便實現(xiàn)法律的價值和目的。因此，在學前教育立法的過程中，既要讓立法名稱表述規(guī)范，又要使結構設計科學合理，更要確保條文清晰嚴謹，用語規(guī)范統(tǒng)一。首先，關于立法名稱。作為學前教育規(guī)范性文件的法律法規(guī)規(guī)章，其具體名稱表達應當規(guī)范，不同立法主體制定的法律文件，因為其法律效力等級高低各異應當用不同名稱來體現(xiàn)。如法律的名稱為“某某法”；行政法規(guī)名稱為“條例”“規(guī)定”或者“辦法”，根據(jù)全國人大及其常委會的授權決定國務院行政法規(guī)稱“暫行條例”“暫行規(guī)定”[9]；在有上位法前提下，地方性法規(guī)名稱原則上稱作“實施辦法”或者“條例”[10]；部門規(guī)章和地方政府規(guī)章不得稱“條例”[9]。其次，關于立法結構。立法結構主要包括以下兩個方面的內容：一是相關知識和內容結構應當完整齊全，這需要立法中全面包含學前教育的性質和地位、制度和政策、基本原則和精神、體制和機制等重要內容；二是法律文本的框架體例應當規(guī)范統(tǒng)一。學前教育立法是一項極具專業(yè)性、技術性的系統(tǒng)工程，應當按照體系化的思維方式、科學化的體例設計安排各項制度與內容，制定結構嚴謹、邏輯規(guī)范、體例科學，能體現(xiàn)學前教育精神原則，具有學前教育立法特色的學前教育法律法規(guī)規(guī)章。最后，關于立法規(guī)范的表達。嚴謹、準確和簡明的立法語言是一個學前教育法律條文完整、明確、概括地表達出條文真實內涵的基本要求，它是對學前教育立法質量和法律文本生命力評價的重要標準。為此，應當“讓法律專家和教育專家共同討論、研究、參與教育立法，突出法律技術上的要素，注意法律的邏輯結構和使用文字、術語的科學性”[11]。相關立法主體也應當認真參照全國人大常委會法工委制定的《立法技術規(guī)范（試行）》，全面提升立法技術與能力。
3.完善立法程序，推進科學立法、民主立法
立法程序具體指立法機關行使制定、解釋、修改、認可和廢止法律法規(guī)規(guī)章的立法權而應當遵守的法定程序，其具有公開性、參與性、合理性和及時性的特征[12]?！傲⒎ǔ绦蚴且婪⒎ǖ谋匾疤?，是立法行為合法的內在要求”[13]。成熟的體系化學前教育立法，不僅需要先進的學前教育理念和高水平的立法技術，還需要完備的立法程序予以具體落實，以保障立法工作更具規(guī)范性、民主性和科學性。完善學前教育立法程序，應從以下方面著力。首先，應當設置合理程序，有效地回應民眾關切。從當前學前教育實際需求出發(fā)，深入各地和群眾中調查研究，廣泛征求意見，真正了解社會需求和人民期盼，準確把握學前教育發(fā)展現(xiàn)狀，認真做好立法預案評估工作，就學前教育相關事項是否需要立法、何時立法以及如何立法等問題充分進行論證，使學前教育熱點難點問題能在法律中得到準確反映和妥善解決。其次，積極完善社會各界參與立法的方式途徑。通過廣播、電視、網(wǎng)絡和報紙等傳播媒介，向社會公開當前學前教育立法重難點和立法預案，采取立法項目聽證會、討論會、座談會和專家咨詢會等多種方式，充分聽取各方意見和建議，并依照法定程序收集分析和整理反饋，發(fā)揮社會公眾和專家學者在學前教育立法過程中的重要作用；健全公眾意見反饋機制和專家學者顧問制度，確保公眾參與立法活動常態(tài)化、制度化和規(guī)范化[14]。最后，建立健全學前教育立法后評估機制。就學前教育立法后評估的主體、客體、內容、標準和時間等提供切實可行的規(guī)定，有效地檢測學前教育立法的實施情況，及時調整和修正法律問題，提高學前教育立法的針對性和可行性。
四、追求四種基本立法價值：各立法價值的和諧統(tǒng)一
從價值屬性來看，學前教育是追求“自由、公平、效率、秩序”價值的教育。因而，學前教育立法活動也應當蘊含自由、公平、效率和秩序等基本價值，其反映了法律規(guī)范對學前教育發(fā)展的內在追求，相互間具有密不可分的邏輯聯(lián)系，彼此間實現(xiàn)了各種基本價值的平衡與協(xié)調，構建統(tǒng)一和諧的學前教育法律價值評價體系。
1.核心價值：保障教育自由
自由是人類永恒的核心價值追求。這種價值也集中體現(xiàn)在法律創(chuàng)制的過程中?！白杂勺鳛榉ǖ囊环N價值，不僅是現(xiàn)代法所具有的根本性價值，而且在未來法的發(fā)展過程中，也將是法的基本性精神內核。體現(xiàn)自由、保障自由和發(fā)展自由應當是所有法的精髓，任何壓制自由甚至扼殺自由的法，都是對自由的反動，是對時代的否定，是對潮流的逆擋，都是應當被強烈反對和改變的”[15]。追求自由是教育活動的本質屬性之一，過度的限制和干涉不利于人類教育活動的創(chuàng)造。當然，這種教育自由是在法律框架下相對的自由[16]。只有保障自由的學前教育法律，才能充分保障相關法律主體的合法權利。法律應當成為學前教育自由發(fā)展的有力保障，法律條文的內在價值不是為了束縛和壓制政府、學校、教師和兒童，而是為了促成這些主體自由權利的實現(xiàn)和發(fā)展，為了保障學前教育真正成為可以“自由呼吸的學前教育”。學前教育自由具體包括政府及其有關部門必要的自由裁量權、學校辦學自主權和自由發(fā)展權、教師教學自由權和職業(yè)晉升發(fā)展權、兒童受教育的自由選擇權和學習自由權以及個性化發(fā)展的權利。法律保障學前教育相關主體的自由，意味著在明晰教育行政部門權責的基礎上，基于社會發(fā)展的多樣性和不同地域的差異性，應當依照法定原則和范圍，為行政機關設置必要的行政裁量自由權，既保證法律的原則性，又保持一定限度的靈活性，以便于行政機關合法合理、公正善意地行使學前教育發(fā)展主導權；意味著法律保護學校尤其是民辦學前教育機構符合法律規(guī)定的自主權和發(fā)展權，從鼓勵建設現(xiàn)代學校管理制度、完善幼兒園法人制度、健全民辦學校董事會和監(jiān)事制度等方面給予支持，充分釋放學前教育辦學活力；意味著教師在提供符合學前教育規(guī)律和兒童身心成長規(guī)律的教育課程的同時，對于幼兒課程的安排、游戲活動的設置、教學教法的運用、思想教育內容的選擇、幼兒生活習慣的培養(yǎng)等一系列保教內容，具有追求教學理性與自主安排的自由；意味著法律不能以任何遙遠的目的、某種宏大的理論或者自認為是從學生的立場出發(fā)，犧牲兒童的身心利益[17]。應當明確學前教育的原則與內容，以培養(yǎng)和尊重兒童個性自由自主的發(fā)展為目標，以游戲活動、寓教于樂為教育方式，幫助兒童養(yǎng)成良好的行為習慣，促進兒童自由而全面的發(fā)展。
2.根本價值：維護教育公平
現(xiàn)念的公益普惠性學前教育是以維護教育公平為基本需求，以面向全體兒童、尊重個體差異、注重弱勢扶持為基本內容的國民教育。公平具有法律價值追求的根本屬性，它是用正義標準對學前教育資源的配置過程和配置結果的價值評價，公平本質上就是資源配置的正當性、合理性和均衡性。維護和實現(xiàn)學前教育資源分配公平，應當有效貫徹平等原則、差異原則和補償原則[18]以及體現(xiàn)權利公平、機會公平和規(guī)則公平等三個方面內容。就兒童而言，權利公平即受教育權公平是學前教育法律正義理念的內在價值。兒童不論性別、年齡、地區(qū)、民族、籍貫、膚色、家庭條件、社會地位和宗教信仰等，只要是我國公民均享有同等的受教育權，不承認任何法外教育特權。建立在權利公平基礎上的機會公平則是指法律保證兒童能夠享有平等的就學機會，國家和政府提供的教育機會對于每個兒童始終都是均等的。當然，由于現(xiàn)實生活中兒童個體自身的具體情況各不相同，如有的天賦異稟、有的智力超群、有的身體殘缺、有的智力障礙等，立法維護教育公平應當正視個體差異，力避學前教育同質化，為社會提供適合不同兒童身心發(fā)展的學前教育。對于我國“老少邊窮山”地區(qū)的兒童、農村地區(qū)兒童特別是留守兒童、隨父母流動兒童以及城市低保家庭兒童等弱勢群體，其因家庭社會地位和經(jīng)濟條件而無法有效實現(xiàn)受教育權利，法律通過制定一系列幫扶制度來保障這類兒童享受到公益普惠的學前教育，以實現(xiàn)教育的起點公平。就學校而言，法律應當明確所有符合法定辦學條件的公民個人和機構組織都平等地享有向特定行政機關申請辦理學前教育機構的資格，教育等行政部門依據(jù)本行政區(qū)域實際情況和學前教育總體規(guī)劃，并根據(jù)法定程序和申請人申請時間的先后，統(tǒng)籌兼顧，綜合考慮，依法審批，確保規(guī)則公平，法律保護所有符合辦學條件并經(jīng)過依法申請獲得行政許可審批的學前教育機構。雖然公辦幼兒園與民辦幼兒園的興辦主體不同，政府的關注度和支持度不一，但是二者同為平等的教育主體和市場主體，擁有相同的辦學資格與發(fā)展權利，享有法定的公平發(fā)展機會，適用同一的教育規(guī)則和制度。就教師而言，法律應當明確民辦教師、非在編教師與公辦教師和在編教師具有同等的教師身份和法律地位，具有同等的教師發(fā)展權利和職業(yè)晉升渠道，同樣享有法定的工資待遇和社會福利等保障。民辦教師和非在編教師依據(jù)考試考核和法定程序享有成為公辦教師和在編教師的公平機會，公辦教師和在編教師亦有辭去公職進入民辦教育機構的權利。法律制定教育規(guī)則不能因為教師有無編制、是否屬于公辦園或者民辦園人員等因素而區(qū)別對待，法律規(guī)則公平適用于全體教師。
3.經(jīng)濟價值：提高教育效率
效率是指資源投入與產(chǎn)品產(chǎn)出之間的關系。目前，我國學前教育資源面臨總量不足與分配不均的嚴峻現(xiàn)實，特別是“全面二孩”政策出臺后，原本緊張的學前教育資源供需矛盾更加突出。由于學前教育資源的嚴重稀缺和短缺，使得提高教育效率愈加成為學前教育立法迫切追求的價值方向。從法律經(jīng)濟價值方面考慮，提高學前教育效率最終是為了充分保障廣大兒童的受教育權，是為實現(xiàn)兒童全面而自由的發(fā)展目標服務的。因此，立法中需要重點提升學前教育的資源分配總量和優(yōu)化使用效率，鼓勵社會資源參與辦學。第一，科學估算一定時期內全國和各行政區(qū)域的學前教育資源需求量，充分保證學前教育資源投入的數(shù)量和質量，提高學前教育資源在整個教育資源投入中的比例。我國在20世紀八九十年代明確了“百年大計，教育為本”的教育方針，確立了科教興國戰(zhàn)略，國家對教育的財政資源投入自2012年以來，連續(xù)5年保持在全國GDP總量的4%以上，但學前教育階段資源投入量遠少于其他義務教育階段財政投入數(shù)額[19]。因而，學前教育資源投入不足問題，仍然是學前教育立法亟待解決的重要議題。第二，改善學前教育資源內部分配結構，優(yōu)化學前教育資源的使用效率。面對既定投入的學前教育資源，如何在不同區(qū)域、學校和群體之間進行有效配置，需要立法者在保證公平公正的前提下，統(tǒng)籌謀劃、因地制宜、兼顧效率。如農村合村并校留有的小學空余校舍，應當優(yōu)先保障本村幼兒園使用；城鎮(zhèn)小區(qū)建設應當合理布局幼兒園并與小區(qū)項目同步設計、建設和交付使用等。同時，應依法完善學前教育經(jīng)費預算、使用、審計和監(jiān)督制度，理順學前教育管理體制機制，明確相關主體的權限和責任，做到專事專崗、專款專用、專人專責。第三，在國家學前教育資源投入總量既定的前提下，鼓勵政府提供優(yōu)惠政策，積極引導和扶持社會力量有序辦學興校，提高民辦幼兒園的辦園質量，盡量緩解學前教育資源供需矛盾。對于面向大眾、辦園規(guī)范、收費合理的普惠性幼兒園，應給予貸款補助、以獎代補、稅費減免、辦學用地優(yōu)先提供、水電氣暖按照教育類標準收費等優(yōu)惠政策[20]。對于資質合格、質量較好、收費較高的特色民辦幼兒園，政府應當采取督促完善制度規(guī)范、適度合理引導、加強動態(tài)管理等措施，予以支持和幫助。在普及公益性幼兒園的基礎上，應加強對各類幼兒機構的引導和監(jiān)管，以滿足不同群體對各類學前教育的需求，提高社會資源投入學前教育事業(yè)的利用效率。
4.固有價值：穩(wěn)定教育秩序
穩(wěn)定學前教育秩序是發(fā)展學前教育事業(yè)的內在要求，是對相關教育主體行為的自發(fā)性、無序性和任意性的反對和否定，具體包括政府的管理秩序、學校的工作秩序、教師的教育教學秩序等。盡管教育秩序不是學前教育立法的最核心價值，卻是學前教育立法的基礎價值與固有價值。因此，要形成穩(wěn)定良好的教育秩序，需要學前教育立法做好如下三點。第一，有法可依是穩(wěn)定學前教育發(fā)展秩序的首要前提，應當“以填補立法空白為重點，促進教育法律體系邏輯結構的完善”[21]。作為基礎性、全局性和專門性的《學前教育法》尚未出臺，導致學前教育法律體系基礎不牢，在某種程度上形成當前學前教育無序發(fā)展的狀況。因此，應當以我國學前教育發(fā)展現(xiàn)狀為基礎，以先進的學前教育理念為指引，以高水平的立法技術為手段，以域外學前教育立法與實施經(jīng)驗為參考，積極出臺《學前教育法》，理順學前教育法律法規(guī)規(guī)章內部邏輯結構和層級關系，促使法律內容分工明確、銜接得當，法律體系內部協(xié)調、結構嚴謹，從而形成整體完備的學前教育法網(wǎng)，推進學前教育發(fā)展的法律化、規(guī)范化和有序化。第二，依法明確違反學前教育法律規(guī)范的法定責任，維護學前教育事業(yè)發(fā)展的正常秩序。即便法律條文明確規(guī)定相應的制度規(guī)范，若沒有具體嚴格的法律責任追究，學前教育法律仍會缺乏必要的嚴肅性和權威性。故而，對于相關主體學前教育行為的法律后果，應當依法嚴格規(guī)范。第三，依法規(guī)范行政機關行使權力的程序和范圍，制定權力運行與監(jiān)督制度，明晰不同行政機關之間的權力與職責邊界[22]，有效地處理政府主導學前教育發(fā)展模式下“不作為”和“亂作為”的問題。某些地方政府及其有關部門對本地區(qū)的學前教育發(fā)展，既缺乏長期規(guī)劃，也沒有明確可行的短期目標，隨意發(fā)號施令，違反學前教育發(fā)展規(guī)律，侵害相關教育主體的合法權益。通過學前教育立法確定法律程序，要求行政機關的學前教育行政行為要合法、合理、公開、透明，其在做出行政決策之前應采取召開如公民聽證會、專家討論會等方式，聽取廣大民眾的意見和建議，力避權力任性對學前教育秩序造成的消極影響。
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作者:裴培 單位:亳州學院教育系
