會計制度引入預(yù)算會計體制的成因探討

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一、財政改革及其影響

自2013年以來，我國財政歷經(jīng)了部門預(yù)算、國庫集中收付制度與政府收支分類等一系列改革工作。在強化財政的資源配置、收入分配與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定三大職能的同時，也給預(yù)算會計環(huán)境帶來巨大的變化。

首先，部門預(yù)算。部門預(yù)算是以部門為主體編制的政府預(yù)算。由于部門預(yù)算打破了傳統(tǒng)政府預(yù)算按財政資金性質(zhì)編制預(yù)算的做法，強調(diào)以部門為主體進行政府預(yù)算的編制，因此，其對于預(yù)算支出的重新分類與細化預(yù)算的編制提出了新的要求，從而給基本建設(shè)預(yù)算管理的帶來了巨大的影響：一是根據(jù)基本支出與項目支出的分類方法，國有預(yù)算科目已經(jīng)將基本建設(shè)支出納入部門預(yù)算的項目支出范疇之中。這一改革從根本上確保了基本建設(shè)業(yè)務(wù)是屬于單位正常業(yè)務(wù)范疇內(nèi)的事務(wù)。二是部門預(yù)算強調(diào)細化預(yù)算的編制，從根本上改變了政府相關(guān)職能部門進行財政資金二次分配的行為，提高了財政資金分配的透明度與使用效益。

其次，國庫支付制度。國庫集中收付制度要求所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫和財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，財政資金的繳撥由國庫集中辦理。預(yù)算單位通過直接支付和授權(quán)支付兩種方式請領(lǐng)資金，改變了單位之間通過多重賬戶層層劃撥資金的問題。國庫集中支出方式的改革給預(yù)算會計與基本建設(shè)會計產(chǎn)生了巨大的影響：一是由于預(yù)算單位收入核算根據(jù)財政直接支付和授權(quán)支付額度通知單入賬，支出核算按財政直接支付和授權(quán)支付發(fā)生額入賬，收入減支出形成的結(jié)余是指額度結(jié)余，不再體現(xiàn)為銀行存款，對于預(yù)算會計與基本建設(shè)會計在收入與支出的確認的時間、方式的等方面均發(fā)生了很大的變化，二是財政資金的撥付由原來的實撥資金改為用款額度，預(yù)算單位貨幣資金的形態(tài)發(fā)生了很大的變化，預(yù)算單位的"銀行存款"科目核算分解為"銀行存款"和"零余額帳戶用款額度"兩個科目進行核算，對于預(yù)算會計科目設(shè)置與賬戶體系也產(chǎn)生了一定的影響。

第三、政府收支分類改革。2013年以前，"基本建設(shè)支出"作為政府預(yù)算支出"類"級科目，反映國家用于固定資產(chǎn)的擴大再生產(chǎn)與部分簡單再生產(chǎn)的支出在"類"級科目下，再按照主管部門與行業(yè)設(shè)置"款"級科目。2013年政府收支分類改革后，財政部取消了"基本建設(shè)支出"作為政府預(yù)算支出功能科目中的"類"、"款"科目設(shè)置，將其分散包涵在不同的政府預(yù)算支出功能科目之中。"基本建設(shè)支出"作為經(jīng)濟科目，核算內(nèi)容為各級發(fā)展改革部門集中安排的用于購置固定資產(chǎn)、戰(zhàn)略性和應(yīng)急性儲備、土地、無形資產(chǎn)以及購建基礎(chǔ)設(shè)施、大型修繕等方面的支出發(fā)展改革部門以外的其他部門安排的用于購置固定資產(chǎn)、戰(zhàn)略性和應(yīng)急性儲備、土地、無形資產(chǎn)以及購建基礎(chǔ)設(shè)施、大型修繕和財政支持企業(yè)更新改造所發(fā)生的支出，則列入"其他資本性支出"科目下。

二、基本建設(shè)管理模式的變化

在計劃經(jīng)濟時代，我國基本建設(shè)投資管理體制對生產(chǎn)經(jīng)營性項目一直采用"先有項目、后有企業(yè)"的管理辦法，建設(shè)單位并不是企業(yè)法人，大都以"工程指揮部"等名稱組織施工管理，項目完工后再移交給企事業(yè)單位使用。從。2013年起，國家規(guī)定新開工和進行前期工作的全民所有制單位基本建設(shè)項目原則上實行項目業(yè)主責(zé)任制，基本建設(shè)管理模式開始發(fā)生改變，但是還沒有全面推行：2013年我國基本建設(shè)投資管理體制進一步明確實行基本建設(shè)項目法人負責(zé)制，要求基本建設(shè)項目必須設(shè)立項目法人才能立項，從根本上改變了沿用，多年的"先立項、后有企業(yè)"的基本建設(shè)管理辦法，從而將基本建設(shè)業(yè)務(wù)作為企事業(yè)單位正常業(yè)務(wù)活動的一部分。

三、基本建設(shè)支出預(yù)算的變化

長期以來，基本建設(shè)支出是我國政府預(yù)算"第一"大支出科目。2013年實行部門預(yù)算改革后，基本建設(shè)預(yù)算作為"項目支出"列入部門預(yù)算之中，但政府"基本建設(shè)支出"預(yù)算科目并沒有改變。2013年，財政部頒布了政府收支分類改革辦法，對政府預(yù)算收入+支出科目分類重新進行調(diào)整。新的政府收支分類根據(jù)政府職能的履行情況與經(jīng)費支出的內(nèi)容，對政府預(yù)算進行功能科目與經(jīng)濟科目設(shè)置，從而打破了按部門與經(jīng)費性質(zhì)分類的方法。在新的政府支出功能分類中，取消了長期以來沿用的"基本建設(shè)支出"類級科目，將基本建設(shè)支出涵蓋在"一般公共服務(wù)、國防、教育、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)林水事務(wù)"等功能科目中。作為預(yù)算支出的具體內(nèi)容，基本建設(shè)支出作為"經(jīng)濟分類"科目，核算不同渠道的基本建設(shè)支出投資。政府基本建設(shè)預(yù)算從改革前政府預(yù)算支出的"第一"大科目，到包含在部門預(yù)算"項目支出"之中，最后取消"基本建設(shè)支出"科目，更加體現(xiàn)了基本建設(shè)業(yè)務(wù)作為預(yù)算單位正常業(yè)務(wù)活動一部分的預(yù)算管理觀念。

四、單位核算要求的變化

現(xiàn)階段，行政、事業(yè)單位基本建設(shè)工作只是單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)一部分，不是單位經(jīng)常性的主流業(yè)務(wù)，如果基本建設(shè)會計仍然按照建國初期的模式作為一個獨立的會計主體，雖然保證了基本建設(shè)會計信息作為一個完整的體系、但是至少存在以下兩個方面的問題：

1.是勢必對行政。事業(yè)單位作為一個法人主體會計信息的完整性產(chǎn)生不利影響、使行政。事業(yè)單位作為法人主體的資產(chǎn)。負債等基本的財務(wù)狀況得不到真實反映。

2.是基本建設(shè)會計制度的模式幾十年一貫制、沒有考慮基本建設(shè)投資體制?；窘ㄔO(shè)管理模式。基本建設(shè)支出預(yù)算以及會計信息處理手段等會計環(huán)境對會計制度設(shè)計的影響、本來可以在同一個會計主體以及同一個會計核算框架下完成的工作、被人為地分為兩個部分、既不科學(xué)。也不合理"同時、由于行政事業(yè)單位資金管理與使用上的統(tǒng)一性、人為將基建資金與事業(yè)活動資金的核算進行分割、也不利于單位資金的統(tǒng)籌調(diào)度和資金流量信息的完整反映。

五、會計信息處理手段的變化

在過去手工記帳時代、為確保基建資金使用的有效管理與核算、以項目為單位建立獨立的會計核算制度是有必要的、但隨著科學(xué)技術(shù)的進步與會計人員素質(zhì)的提高、過去浪費人力較多。十分繁雜的會計記賬。會計報表等工作、現(xiàn)在通過計算機能夠自動完成記賬。結(jié)賬與會計報表的編制工作、會計人員只要進行簡單處理、便可生成滿足不同管理者需要的會計報告信息、從而既提高了工作效率。又確保了會計信息的質(zhì)量"基本建設(shè)會計合并進入預(yù)算會計體系后、只要合理地設(shè)置會計科目。修改相應(yīng)的會計核算系統(tǒng)、便可按要求提供完整的基本建設(shè)會計信息"因此從現(xiàn)代管理手段來看、將建設(shè)單位會計制度與單位預(yù)算會計制度進行合并業(yè)已具備了充分的技術(shù)基礎(chǔ)。

作者：李晚霞 單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)