土地資源管理規(guī)劃改革路徑探析

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摘要：受多方面因素的影響，我國當(dāng)前土地資源管理規(guī)劃上還存在靈活性不足、協(xié)調(diào)性不足、前瞻性不足等諸多問題，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級也受到了嚴(yán)重的阻礙。要想推動供給側(cè)改革，提高土地資源管理規(guī)劃的合理性和靈活性，必須要從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度去考慮，采取多措并舉、統(tǒng)籌兼顧的方式，文章對此展開詳細(xì)的分析。

關(guān)鍵詞：土地資源；管理規(guī)劃；供給側(cè)改革；路徑；探析

隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，我國的土地資源越來越緊缺，作為生產(chǎn)的第一要素，土地資源在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著十分重要的位置，也是我國的重要戰(zhàn)略資源之一。我國相關(guān)部門必須要重視土地資源管理規(guī)劃，按照中央提出的第十三個五年規(guī)劃要求，對土地要素進(jìn)行優(yōu)化配置，從而推動供給側(cè)改革，達(dá)到提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的目的。

一、土地資源管理規(guī)劃的特點(diǎn)和要求

作為生產(chǎn)的第一要素，同時也是國家重要的戰(zhàn)略資源之一，土地資源在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著十分重要的作用。這是因?yàn)橥恋鼐哂幸韵聨追N屬性，一是土地的不可替代性。土地的用途雖然可以根據(jù)需要進(jìn)行變更，但是作為一個特定的空間載體，土地的位置是無法變動的，而且土地的用途一旦確定之后，在短時間一般是很難發(fā)生變化的。因此，土地資源管理規(guī)劃必須要具有高度的協(xié)調(diào)性，對各方利益主體的土地需求進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧。二是土地的不可再生性。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大多數(shù)都建立在土地消耗的基礎(chǔ)之上，但是土地資源具有不可再生性，也往往很難對其本來的面目進(jìn)行恢復(fù)。因此，從一定的角度去看，發(fā)展對土地會造成破壞，而且這破壞幾乎是永久性的。因此，土地資源管理規(guī)劃必須要有較強(qiáng)的前瞻性，將土地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之前的矛盾降到最小或者直接化解，防止土地的低效供給和無效供給甚至是過渡供給。三是土地所有權(quán)的公有性。我國有關(guān)法律法規(guī)上明確規(guī)定，鄉(xiāng)村的土地歸集體所有，城市的土地歸全民所有，表現(xiàn)出了土地所有權(quán)的公有性，如果土地資源管理規(guī)劃不能對土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃，這不利于經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。因此，土地資源管理規(guī)劃要具有較強(qiáng)的靈活性，做到統(tǒng)籌兼顧，要合理規(guī)劃稀有的土地資源。

二、目前土地資源管理規(guī)劃存在的問題

（一）靈活度不夠

當(dāng)前我國針對土地的使用制定一系列的制度，比如土地收儲制度、城市統(tǒng)一的用途管制制度等，導(dǎo)致土地使用的靈活性大大降低。土地使用者雖然可以按照這些制度對土地的用途進(jìn)行變更，但是變更的程序非常繁瑣，要經(jīng)過層層審批，花費(fèi)的時間比較多。以目前的收儲制度為例，一塊土地從收儲一直到出讓，需要花費(fèi)許多年的時間，而且還具有較強(qiáng)的不確定性。除此之外，工業(yè)用地出讓的時間過長，就可能會造成低效用地等問題，這是對土地資源的一種極大浪費(fèi)。

（二）協(xié)調(diào)性較差

土地資源管理規(guī)劃部門對土地資源進(jìn)行管理規(guī)劃的時候，必須要針對各方的利益做到統(tǒng)籌兼顧。但是當(dāng)前針對土地出讓通常采取“掛牌”方式，導(dǎo)致一些與產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展方向相符合而且質(zhì)量優(yōu)等的項目無法獲得土地，尤其是一些正處在創(chuàng)業(yè)起步階段的微小企業(yè)。掛牌方式可以讓政府獲得較高的土地收益，而且操作非常簡便，但是結(jié)果通常都是誰出價最高誰得。一些傳統(tǒng)的企業(yè)由于多年的積累，在經(jīng)濟(jì)上具有較強(qiáng)的實(shí)力，因此在土地出讓上往往有先發(fā)優(yōu)勢。而一些具有創(chuàng)新能力但是經(jīng)濟(jì)不足的企業(yè)卻拿不到土地，土地資源管理規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)性。

（三）前瞻性不足

因?yàn)橥恋鼐哂胁豢稍偕院筒豢商娲?，即使土地的用途能夠改變，但是在短時間內(nèi)是很難實(shí)現(xiàn)的，發(fā)展對土地會造成一定的破壞，而且這個破壞幾乎是永久性的，所以土地資源管理規(guī)劃部門在進(jìn)行土地管理規(guī)劃的時候需要考慮全面，但是從目前的實(shí)際情況來看，這一點(diǎn)并沒有得到有效的落實(shí)。在目前的土地資源管理規(guī)劃中，沒有有效結(jié)合人口變化、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)模以及不同地區(qū)發(fā)展方向。對于新增的建設(shè)用地，我國采取計劃管理的方式，國土資源部門每年都會定期下達(dá)供地的數(shù)量，地方政府部門再根據(jù)市場需求以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展自行決定供地結(jié)構(gòu)。在實(shí)際執(zhí)行過程中，往往因?yàn)樾畔⒌挠邢扌?。?dāng)?shù)氐牡胤秸疅o法及時預(yù)測和調(diào)整土地需求狀態(tài)，沒有有效的銜接土地供應(yīng)安排與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)、人口分布和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、土地資源管理規(guī)劃供給側(cè)改革路徑的探析

（一）明確土地管理規(guī)劃責(zé)任

土地是我國生產(chǎn)的第一要素，土地資源的管理規(guī)劃對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要的作用。土地資源管理缺乏前瞻性和靈活性，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將會受到重重阻礙。土地資源管理規(guī)劃相關(guān)人員必須要明確土地管理規(guī)劃責(zé)任，結(jié)合國家的發(fā)展計劃，從宏觀的角度對土地進(jìn)行管理規(guī)劃，同時還要針對區(qū)域城市發(fā)展定位，從中觀的角度去設(shè)計。這些都需要有大量的信息數(shù)據(jù)作為支撐，土地資源管理規(guī)劃部門要具備長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光。土地資源管理規(guī)劃并不是一件簡單的任務(wù)，土地資源的管理規(guī)劃需要有專門的人才，并且要反復(fù)進(jìn)行權(quán)衡，才能確定最終的方案。鑒于此，我國必須要盡可能早的對責(zé)任部門進(jìn)行明確，落實(shí)責(zé)任，從頂層往下進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計，這樣才能起到牽一發(fā)而動全身的效果，加強(qiáng)對土地資源管理規(guī)劃的重視，這樣才能實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革目標(biāo)。

（二）站在國家發(fā)展戰(zhàn)略高度對土地

進(jìn)行管理規(guī)劃曾經(jīng)說過，要想處理問題，必須要抓住主要的矛盾。土地資源管理規(guī)劃存在多方面的矛盾和問題。在大的方面，土地資源管理規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、速度、方向以及發(fā)展空間都有著緊密的聯(lián)系，對我國的持續(xù)發(fā)展能力和綜合國力有著間接的影響；在小的方面，土地資源管理規(guī)劃與人們生活、出行和居住的便利程度息息相關(guān)。因此，我國的土地資源管理規(guī)劃部門在對土地資源進(jìn)行管理規(guī)劃的時候，要站在國家發(fā)展戰(zhàn)略高度去進(jìn)行考慮。在規(guī)劃管理的過程中要做到與能源發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃以及人口發(fā)展規(guī)劃等統(tǒng)籌兼顧，從頂層開始設(shè)計規(guī)劃。具體地說，土地資源管理規(guī)劃部門在對土地資源管理進(jìn)行規(guī)劃的時候，首先要從大的方面進(jìn)行考慮，比如環(huán)保要求、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、城市發(fā)展規(guī)模以及城市發(fā)展方向等，限制政府的自主發(fā)展，無論政府如何去發(fā)展，都必須要達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)。可以作為微觀有標(biāo)準(zhǔn)、中觀有目標(biāo)、宏觀有計劃，從而提高土地資源管理規(guī)劃的有效性，完成供給側(cè)改革任務(wù)。

（三）采取多種方式相結(jié)合對土地進(jìn)行利用

我國有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，鄉(xiāng)村的土地歸集體所有，城市的土地歸全民所有，因此，土地的所有權(quán)表現(xiàn)出公有性的特點(diǎn)。我國的土地資源管理規(guī)劃應(yīng)當(dāng)抓住這個特點(diǎn)，對這個制度的優(yōu)勢進(jìn)行充分利用，采取多種方式相結(jié)合的措施對土地進(jìn)行利用，一般來說，對土地進(jìn)行利用的方式有很多種，例如出讓、售賣、轉(zhuǎn)讓、租賃等，土地資源管理規(guī)劃部門可以結(jié)合土地用途以及土地使用者的需求等選擇合適的管理方式。比如，如果為了增加土地利用效率，可以使用“租賃”的方式。一些傳統(tǒng)的企業(yè)有雄厚的實(shí)力，如果土地資源管理規(guī)劃部門采取“出讓”的方式，這些企業(yè)就具有先發(fā)優(yōu)勢，而一些新興產(chǎn)業(yè)、具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力但是經(jīng)濟(jì)不足的企業(yè)就無法獲得土地的使用權(quán)。如果采用“租賃”的方式，以利潤率作為主要的參考指標(biāo)，就可以增加一些新興企業(yè)獲得土地使用權(quán)的可能性。而且租賃土地的方式還可以實(shí)現(xiàn)土地收益的分?jǐn)?，防止政府的一些短期行為出現(xiàn)，提高土地資源管理規(guī)劃的靈活性和前瞻性。綜上所述，我國土地資源管理要想實(shí)現(xiàn)土地資源的最大化利用，推動供給側(cè)改革，必須要站在國家發(fā)展戰(zhàn)略高度對土地進(jìn)行管理規(guī)劃，采取統(tǒng)籌兼顧的方式，明確土地管理規(guī)劃責(zé)任，從而達(dá)到促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的目的。

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作者:王明慧 單位:吉林省征地事務(wù)中心