公共管理學概念解釋精選(九篇)

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第1篇：公共管理學概念解釋范文

公共管理學的前身是形成于19世紀末20世紀初的公共行政學。自20世紀70年代開始，隨著全球化、信息化以及后工業(yè)社會的來臨，西方公共管理的理論與實踐都發(fā)生了深刻的變化，涉及到公共管理的學科基礎(chǔ)、研究視野、理論主題、學科框架、知識體系、學科分支等多方面，出現(xiàn)了大量的新的理論成就。公共管理學的基本內(nèi)涵是什么呢？也就是說，公共管理學的研究對象是什么？目前，該領(lǐng)域的學者有三種不同的看法：一是將公共管理學堅定地等同于傳統(tǒng)的公共行政學，而公共行政是指政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務的活動。二是把公共管理學看作是公共行政學的一個分支學科，是關(guān)于公共行政的項目設計、組織機構(gòu)化、政策和管理計劃，經(jīng)由預算系統(tǒng)的資源配置、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應用方法論方面的總的看法。而目前國內(nèi)外更多的學者則持第三種看法，即把公共管理學看作是一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學和政策分析的新途徑、新范式或新的學科框架。廈門大學陳振明教授認為，公共管理學研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)、功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（如組織、決策、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評估等）；研究如何5應用人類所創(chuàng)造的各種科學知識及方法來解決公共事務的管理問題，以促進政府及其他公共組織更有效地提供公共物品。

2公共管理學與圖書館學的關(guān)系

當今社會隨著信息技術(shù)和經(jīng)濟的發(fā)展，市場競爭日益激烈，各種信息機構(gòu)迅速崛起，互聯(lián)網(wǎng)的便捷性和豐富性為社會公眾提供了很多獲取信息的渠道，圖書館已經(jīng)不再是唯一的提供信息的場所?，F(xiàn)代公共圖書館的發(fā)展正面臨著社會的變革，充滿了機遇與挑戰(zhàn)，既然公共圖書館屬于公共事務，而公共管理的核心要素是管理好關(guān)乎國計民生的公共事務，那么，可以這么說，公共圖書館有條件并且有必要與公共管理學相結(jié)合。將公共管理學的某些理論運用于圖書館事業(yè)的發(fā)展中，不僅能產(chǎn)生巨大的社會效益，并且能增加圖書館的社會影響力，提高圖書館的社會形象。

3公共管理學對圖書館理論的影響

近十年來，國內(nèi)已經(jīng)有一些學者和圖書館實踐者自覺學習和運用公共管理學理論，取得了一些初步的研究成果。比如，楊小玲，肖希明以國家社科基金項目為依托，研究了“新公共管理與圖書館管理”的基本問題，提出新公共管理對轉(zhuǎn)變圖書館管理理念、定位圖書館管理職能、調(diào)整圖書館管理方法和提升圖書館管理效能方面具有重要的借鑒意義。介紹了新公共管理理論在圖書館管理中應注意的問題，比如：在圖書館管理中，必須合理處理分權(quán)與控制之間的關(guān)系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、保障圖書館控制、協(xié)調(diào)部門間的溝通，避免產(chǎn)生新公共管理理論在政府改革中出現(xiàn)的機制裂化問題。比如：公共圖書館作為公益性組織，首先推崇的是圖書館的公益性，所以應該對新公共管理中對經(jīng)濟價值的過分強調(diào)，忽視公平和正義這一缺陷進行批判的借鑒。劉海新運用公共治理理論探討了“圖書館治理研究”的基本問題，認為在當前的社會轉(zhuǎn)型期，“我國圖書館界將完成從單一主體管理模式向多主體共同治理模式的轉(zhuǎn)變”。宋曉蓉也運用新公共管理理論探討了圖書館管理的新理論與新方法，提出適當分權(quán)，改善圖書館的管理模式，變“縱向管理為橫向型、矩陣式管理”，引入企業(yè)管理理念和市場經(jīng)濟觀念，并重視人才的培養(yǎng)。筆者以為，公共管理理論可以影響到圖書館事業(yè)管理，而且完全可以影響到圖書館事業(yè)頂層制度設計（包括圖書館立法）、圖書館組織行為、服務規(guī)范和服務標準的制定、圖書館事業(yè)發(fā)展與政府等各種社會關(guān)系的調(diào)整、圖書館績效考評、圖書館人力資源管理等各個方面。不僅可以影響到這些圖書館專門領(lǐng)域的實踐，而且也應該可以影響到圖書館專門領(lǐng)域的理論研究。比如，在全國政協(xié)第十二屆二次會議上某專家對記者提出“圖書館、博物館無條件開放是條歧路”。下文即以此為例進行簡要分析。首先，某專家通過記者公開傳播的這個觀點，是一個不科學、不正確的說法，文化部、財政部在2012年《關(guān)于推進全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》的原文是“公共圖書館、文化館（站）免費開放包括兩個方面：一是指公共空間設施場地的免費開放，二是指與其職能相適應的基本公共文化服務項目健全并免費向群眾提供”，是“基本服務健全并免費服務”，而非“無條件開放”。其次，國家相關(guān)行政部門正是在履行自身處理公共事務的職責，結(jié)合中國目前綜合國力、公民閱讀需求對美術(shù)館、公共圖書館和文化館（站）行為進行治理，制定符合現(xiàn)代社會公平理念和圖書館本質(zhì)理念的免費開放政策，調(diào)整隨之而來的各種社會關(guān)系，符合中國國情，符合中國公共文化服務體系建設的基本要求。第三，“三館一站”免費開放，從公共政策層面確定了公共圖書館的公共物品屬性（目前條件下還屬于準公共物品狀態(tài)），公共物品具有非排他性和非競爭性，從這一點來看，公共圖書館免費向社會開放是正確的，旨在保障所有公民都公平使用公共圖書館資源的基本文化權(quán)利，滿足公共圖書館的公共物品屬性。這也就很好地解釋了杭州圖書館允許拾荒者入館閱讀（實際上國內(nèi)大部分公共圖書館都是這樣做的）的行為和理念。再比如近年來的熱點話題之一是高校圖書館是否應該免費向社會開放，在這一問題上無非有三種觀點：第一種觀點是應該免費開放，支持這種觀點的人將高校圖書館當作了公共物品，認為應該具有非排他性和非競爭性的特征，所以必須向社會公眾免費開放；第二種觀點是不應該免費開放，持這種觀點的人普遍認為高校圖書館的主要職責是服務本校教師及學生，主要任務是支持本?？蒲信c教學工作，不應該和公共圖書館一樣，免費開放；第三觀點是持中立態(tài)度，認為高校圖書館可以向社會公眾免費開放，但是需要建立一種嚴格的準入制度，以此既能區(qū)別于公共圖書館，又能更好地服務周邊群眾。這里面，同樣有著公共管理學的理論做支撐，比如公共物品理論，比如公共財政理論,所以說上述問題究其根本原因也是公共管理學問題，主要是政府投入不足，導致社會資源分配不均，所以才有人提出高校圖書館免費開放的問題。

4公共管理學對圖書館學專業(yè)人才培養(yǎng)的影響與拓展

這個問題，實際上是與上一個問題緊密相關(guān)的。圖書館學專業(yè)教育，本身就是應該結(jié)合圖書館實踐需求培養(yǎng)適用人才。盡管在國家現(xiàn)行普通高校本科和碩士專業(yè)目錄中公共管理和圖書情報與檔案管理屬于兩個平行的一級學科，但既然公共管理學已經(jīng)影響到了圖書館事業(yè)的實踐與理論研究兩個層面，那么，公共管理學同樣可以影響到圖書館學專業(yè)人才培養(yǎng)層面，拓展圖書館學專門人才的培養(yǎng)目標、課程體系設計、課程教學內(nèi)容等諸多方面。

4.1人才培養(yǎng)目標層面

無論是本科階段還是研究生階段的人才培養(yǎng)目標，基本上都是從知識學習、專業(yè)技能掌握及適于工作領(lǐng)域等幾個方面去設計。過去，由于專業(yè)研究思路過窄，以上幾個內(nèi)容基本都僅僅從圖書館（頂多擴大到信息服務機構(gòu)）角度進行設計。既然我們已經(jīng)很大程度上接受了公共管理學的影響，我們的專業(yè)人才培養(yǎng)目標也就要適當擴大，比如必須掌握的專業(yè)知識方面就需要增加公共管理學的內(nèi)容，專業(yè)技能方面也需要增加社會工作的能力要求，而在適于工作的領(lǐng)域，也可以適當增加公共文化服務體系其他部門。除了上面所說的幾個方面，在學生的專業(yè)人才職業(yè)素養(yǎng)方面，應該更多注重培養(yǎng)學生的職業(yè)精神和責任感。

4.2課程體系層面

除了中國大陸特有的公共課程以外，在學院平臺課程、學科平臺課程、專業(yè)方向課程、專業(yè)選修課程、實踐教學環(huán)節(jié)等方面，我們都可以添加適當?shù)墓补芾韺W及其相關(guān)的課程內(nèi)容，比如“公共管理導論“”公共財政學“”社會調(diào)查方法”等。添加這些公共管理學的相關(guān)課程內(nèi)容，旨在增加圖書館學專業(yè)學生的競爭力和思維靈活性，以圖書館學課程體系為基礎(chǔ)，適當?shù)貜墓补芾韺W的角度設計圖書館學專業(yè)的課程體系，至少能使圖書館學更好地與公共管理這一實用性理論相結(jié)合，突出公共管理學對圖書館學的影響，在以后靈活地將公共管理學和圖書館學專業(yè)知識應運到工作實踐中，這也是突破狹窄的專業(yè)性的限制，開拓視野的一種教育改革方式。

4.3課程教學層面

第2篇：公共管理學概念解釋范文

關(guān)鍵詞：公共管理研究;技術(shù)設計;范式;方法論

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）01-0016-09

一、導 論

從20世紀40年代開始，學者們開始自覺地對公共管理研究的方法論進行反思，先后經(jīng)歷了三波反思和爭論。第一波以西蒙（Herbert Simon）為代表的實證主義和以德懷特?沃爾多（Dwight Waldo）為代表的規(guī)范主義之間的爭論為焦點。兩者就公共管理的本體論、認識論和方法論等方面展開了曠日持久的爭論。這場爭論，加之學者們對公共行政的學術(shù)地位、研究范圍、主題等方面認識的分歧，引發(fā)了公共行政學的“身份危機”^[1]和“思想危機”^[2]。第二波以批判主義和實證主義之間的爭論為焦點。1979年羅伯特?丹哈特（Robert Denhardt）針對西蒙的理性實證方法，將批判方法論引入公共組織的研究中，引發(fā)了實證方法論和后實證方法論之間的爭論^[3]。第三波以倡導方法論的整合為主要特征。1986年杰?懷特（Jay White）提出后經(jīng)驗論哲學用以整合公共管理研究的實證、詮釋與批判三種取向^[4]。斯托林斯（R.A.Stallings）則認為成功的研究應該整合經(jīng)驗主義傳統(tǒng)的量化研究與現(xiàn)象學傳統(tǒng)的質(zhì)性研究^[5]。中國臺灣學者江明修^[6]、顏良恭^[7]等人則使用科學哲學的“范式”理論探討了公共管理的多元方法論及其整合問題。

上述爭論使得公共管理研究似乎走向了繁榮，但在公共管理方法論的爭論中，學者們辯論的主線是實證主義和非實證主義（規(guī)范、詮釋和批判）的對立和融合：實證主義者將公共管理現(xiàn)象看做是“自然的”，非實證主義者將公共管理現(xiàn)象看做是“人文的”。事實上，公共管理并非單純的“自然”存在，亦非單純的“人文”存在，而是介于自然和人文之間的“人工物”。雖然將公共管理作為“人工物”的思想從公共管理學誕生之初就得到了很好的體現(xiàn)，這一思想亦在西蒙那里得到了較為系統(tǒng)的論證，西蒙認為：“人工物具有以下特征：人工物是經(jīng)由人綜合而成的（雖然并不總是、或通常不是周密計劃的產(chǎn)物）。人工物可以模仿自然物的外表而不具備被模仿自然物的某一方面或許多方面的本質(zhì)特征。人工物可以通過功能、目標、適應性三方面來表征。在討論人工物，尤其是設計人工物時，人們經(jīng)常不僅著眼于描述性，也著眼于規(guī)范性?！盵8]（p.103）但是在公共管理學的方法論的論爭史上，人們一直陷于“自然”和“人文”的對立，沒有在公共管理作為“人工物”的基礎(chǔ)上，形成清晰而完整的公共管理技術(shù)設計研究范式。基于這一考慮，本文旨在解釋公共管理研究的技術(shù)設計范式“缺位”的原因，闡明該范式的方法論基礎(chǔ)，說明該范式的基本議題，厘清其基本邏輯。

大部分的公共管理研究（包括學術(shù)、咨詢和實務問題的解決三種形態(tài)）本質(zhì)是在進行技術(shù)設計活動，即為了實現(xiàn)既定目標，以科學原理為基礎(chǔ)，通過政策、制度、體制、機制和治理工具的設計，實現(xiàn)特定的目標，解決公共管理的實踐問題。凡是尋求合理手段實現(xiàn)特定目標的思想、程序、知識和技藝都屬于技術(shù)的范疇。“設計”則是產(chǎn)生技術(shù)知識的核心環(huán)節(jié)。正如西蒙所言：“關(guān)于自然事物的知識的教授是科學學科的任務：自然事物的存在狀態(tài)怎樣，它們是如何發(fā)生作用的。關(guān)于人工物的知識的教授是工程學院的任務：如何制造具備人們想望性質(zhì)的人工物，如何設計。工程師并不是唯一的專業(yè)設計師。凡是以將現(xiàn)存情形改變成想望情形為目標而構(gòu)想行動方案的人都在搞設計。生產(chǎn)物質(zhì)性人工物的智力活動與為病人開藥方或為公司制訂新銷售計劃或為國家制訂社會福利政策等這些智力活動并無根本不同。如此解釋的設計是所有專業(yè)訓練的核心，是將專業(yè)（Profession）與科學區(qū)分開的主要標志。工程學院像建筑學院、商學院、教育學院、法學院、醫(yī)學院一樣，主要關(guān)心設計過程?！盵8]（p.103）

1968年托馬斯?庫恩（Thomas S.Kuhn）在《科學革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出了“范式”的概念。英國學者瑪格麗特?瑪斯特曼（Margaret Masterman）對庫恩的范式作了系統(tǒng)的考察，他將庫恩使用的21種不同含義的范式進行了概括，總結(jié)了范式的三重含義。一是作為一種信念、一種形而上學思辨，它是哲學范式或元范式;二是作為一種科學習慣、一種學術(shù)傳統(tǒng)、一個具體的科學成就，它是社會學范式;三是作為一種依靠本身成功示范的工具、一個解疑難的方法、一個用來類比的圖像，它是人工范式或構(gòu)造范式。在庫恩看來，范式不是客觀世界的知識，是科學共同體用來解決科學研究中的各種難題的工具?！胺妒健笔且粋€比“理論”和“理論框架”含義更復雜、廣泛和多樣的概念，范式除了理論框架的含義外，還包括科學共同體的信仰、解題規(guī)則、實驗手段、成功的示例等含義^[9]。

本文所說的公共管理研究的技術(shù)設計范式意指：將公共管理活動看做“人工物”的構(gòu)造活動，并據(jù)此形成的公共管理研究方法論、學術(shù)傳統(tǒng)和解題（研究）邏輯。換言之，公共管理研究的技術(shù)設計范式是哲學和方法論基礎(chǔ)（哲學范式）、學術(shù)傳統(tǒng)和主要議題（社會學范式）、開展研究的基本邏輯（構(gòu)造范式）三個層面的統(tǒng)一。

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第3篇：公共管理學概念解釋范文

 

公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術(shù)研討會是其產(chǎn)生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。

 

王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規(guī)律的學問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關(guān)系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關(guān)系的前提，是三對關(guān)系的核心。

 

一、相關(guān)概念

 

(一)鐘擺效應

 

鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動力以轉(zhuǎn)動齒輪，進而使指針勻速轉(zhuǎn)動以指示時間。后來，學者將這種現(xiàn)象運用到政治學研究領(lǐng)域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應(Pendulum Effect)。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內(nèi)被反復討論，并各占上風。

 

(二)公平與效率

 

對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規(guī)范，在這種價值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務、經(jīng)濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。

 

效率，屬經(jīng)濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。

 

公平與效率，二者相輔相承，既對立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學所要研究的核心關(guān)系。

 

二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應

 

自1887年美國學者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發(fā)展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率;第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調(diào)公平;第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場的作用及政府優(yōu)化，強調(diào)效率;第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。

 

(一)傳統(tǒng)公共行政理論

 

傳統(tǒng)公共行政理論強調(diào)行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。

 

威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創(chuàng)立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統(tǒng)治是合理的形式?？茖W管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動作用。

 

三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。

 

傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動管理科學化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。

 

(二)新公共行政理論

 

新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。

 

1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點。

 

新公共行政理論認為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調(diào)公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現(xiàn)公平為最終目標?；诖?，新公共行政理論主張行政機構(gòu)應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構(gòu)。

 

與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內(nèi)容增多，極大地推動了公共行政學的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。

 

(三)新公共管理理論

 

以管理至上的“新公共管理”學說是近現(xiàn)代以來指導歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。

 

新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學說與市場緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場、社會的關(guān)系，主張以減少政府干預、發(fā)揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個方面：

 

第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;

 

第二，社會擁有的政府：授權(quán)而不是服務;

 

第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去;

 

第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;

 

第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;

 

第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;

 

第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費;

 

第八，有預見的政府：預防而不是治療;

 

第九，分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作;

 

第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。

 

新公共管理理論是學者們根據(jù)歐、美等地進行政府改革的實踐，總結(jié)其經(jīng)驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。

 

但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據(jù)有利地位。

 

(四)新公共服務理論

 

新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構(gòu)，以向公民提供服務及放權(quán)為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：

 

第一，政府的職能是服務而不是掌舵;

 

第二，公共利益是目標而非副產(chǎn)品;

 

第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性;

 

第四，為公民服務，而不是為顧客服務;

 

第五，責任并不簡單;

 

第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;

 

第七，公民權(quán)和公共服務比企業(yè)家精神更重要。

 

新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上，它雖然對新公共管理理論的內(nèi)容進行了批評，但同時也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規(guī)劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標。可以說在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。

 

三、結(jié)論

 

關(guān)于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經(jīng)濟社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發(fā)現(xiàn)，不同理論的學者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側(cè)重，但如何兼顧兩者則是學者們更加熱衷的話題。如新公共服務理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結(jié)合，以實現(xiàn)公共管理的最佳狀態(tài)。

 

相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學者討論的熱點話題，但如何將二者結(jié)合、兼顧，想必是公共管理學更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回擺動之后，終會歸于平靜。

第4篇：公共管理學概念解釋范文

關(guān)鍵詞：公共管理；大類培養(yǎng)；路徑創(chuàng)新

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）36-0196-02

2001年北京大學提出“加強基礎(chǔ)，淡化專業(yè)，因材施教，分流培養(yǎng)”的16字教學改革方針并于正式實施“元培計劃”。隨后，復旦大學、北京師范大學、南京大學、浙江大學等重點大學也先后實施了按學科大類招生與培養(yǎng)制度，大類招生培養(yǎng)漸成趨勢。近年來施行公共管理大類招生的高校也逐漸增加。首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院開始在2011級182名學生進行大類招生培養(yǎng)，于2012年10～12月進行了第一次大類分流，一志愿分流率為82.42%。三年來，學院多方論證、認真探索，先后形成了“一導轉(zhuǎn)二分流三專引四實踐”的培養(yǎng)路徑，提出了“三課（課程、課堂、課業(yè)）”的培養(yǎng)要求，明晰了“三協(xié)調(diào)”（知識、能力、素質(zhì)三者協(xié)調(diào)發(fā)展）、“三協(xié)同”（通識教育與專業(yè)培養(yǎng)、課堂內(nèi)外教學環(huán)節(jié)、理論教學與實踐教學三者協(xié)同進行）的培養(yǎng)目標，逐步形成了較為系統(tǒng)的公共管理大類人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新路徑。城市經(jīng)濟與公共管理學院現(xiàn)開設行政管理、公共事業(yè)管理、土地資源管理、城市管理等4類專業(yè)，并設有城市管理（區(qū)域經(jīng)濟管理）方向。這5個方向各自成系，即設有行政管理系、公共事業(yè)管理系、土地資源管理系、城市經(jīng)濟管理系和區(qū)域經(jīng)濟系。5個方向均歸屬于公共管理大類專業(yè)培養(yǎng)，目前逐漸形成了“一導轉(zhuǎn)二分流三專引四實踐”的培養(yǎng)路徑，即：大一本導制、轉(zhuǎn)專業(yè)，大二大類分流、大三專業(yè)引導、大四參與實踐等時間序列人才培養(yǎng)流程。

一、一導轉(zhuǎn)

一導轉(zhuǎn)，即大一開始本導制、轉(zhuǎn)專業(yè)。學院遵循大類培養(yǎng)重在培養(yǎng)的教育思路，針對大學一年級新生主要課程為數(shù)學、英語等基礎(chǔ)課而尚不能接觸專業(yè)課的現(xiàn)實情況，為創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，深化教育教學改革，對同學們因材施教，進行個性化、方向性、全方位的深入指導，逐步形成重學習、求進步、努力進取、志存高遠的良好學風教風，學院經(jīng)問卷調(diào)查和長期醞釀，決定逐步推行本科生導師工作制。本導制是城市學院為架起教師和學生之間的溝通橋梁而開展的一項工作。是學院針對同學們的學習發(fā)展需求而推出的重要舉措，旨在充分發(fā)揮本導的作用，對同學們答疑解惑，進行個性化、方向性、全方位的發(fā)展引導，以利于學生盡早成材。學院本導制實行“1211計劃”，要求本導對學生在專業(yè)學習、大學生活、科研發(fā)展等方面進行具體指導：本導生每1月撰寫并交給本導一份學習匯報，內(nèi)容包括在學習、生活、科研、成長等方面的具體情況和下一步學習計劃及安排。本導每2月撰寫并上交所在系一份本導工作表。各系每學期召開1次本導工作總結(jié)會，并向?qū)W院教務辦提交1份學期本導工作總結(jié)。學院每年召開1次本導工作總結(jié)大會，對優(yōu)秀本導和學生進行表彰獎勵。從實施效果來看，本導制有力推進了教師和學生之間的聯(lián)系，架起了師生溝通的橋梁，也為轉(zhuǎn)專業(yè)、大類分流等工作打下了良好基礎(chǔ)。2013年10月16日，為進一步督促本導工作，學院舉行了本導工作學期交流會，各系代表教師和學生談了自己參與本導制的體會和感受。本導對接后，根據(jù)學校安排，一般于每年3月開始轉(zhuǎn)專業(yè)。所轉(zhuǎn)對象為學年第一學期專業(yè)（方向）排名前30%（按第一學期教學計劃規(guī)定修讀的必修課程期末考試成績所得平均學分績點排名，名額遵循四舍五入原則）的新生?；玖鞒贪▽W院報送計劃、公示具有轉(zhuǎn)專業(yè)資格學生名單、學校教務處公布轉(zhuǎn)專業(yè)計劃、學生提出申請、公布報名情況、考核選拔、資格復核、手續(xù)辦理等事項。

二、二分流

二分流，即在大二（第三學期）實施大類專業(yè)分流。根據(jù)大類招生計劃，城市經(jīng)濟與公共管理學院自2011年秋季開始對本科學生進行大類招生。學生入學后一年半時間內(nèi)先按專業(yè)大類培養(yǎng)，第四學期開始進入相應專業(yè)繼續(xù)學習。根據(jù)既定計劃，學院在2012年秋季針對2011級全體同學進行了大類專業(yè)分流。自2012年10月12日《大類招生專業(yè)分流暫行規(guī)定》起，到11月26日學院公布具體分流方案止，歷時一個半月時間，平穩(wěn)、順利地把182名同學按照每班26人的規(guī)模專業(yè)分流為6個方向7個班級。其中150名同學被分流至第一志愿，一志愿分流比例達到82.42%。

1.成立領(lǐng)導小組，上線分流專欄。為確保按大類招生的182名本科生專業(yè)分流工作順利進行，學院在2012年10月12日召開院務會，成立大類招生專業(yè)分流領(lǐng)導工作小組并掛網(wǎng)公示。同時，由學院主管副院長負責，擬定了大類招生專業(yè)分流暫行規(guī)定，對大類分流的原則、依據(jù)、模式、程序、方法等事項進行了具體規(guī)定，明確了第一志愿優(yōu)先、根據(jù)學分績點成績排序、學院綜合統(tǒng)籌等分流方法和原則；掛出大類分流工作及時間安排表，詳細明確了學院需完成工作任務清單如安排分流、網(wǎng)站建設、舉行集中推介會等，也具體安排了各系需完成工作清單如上報計劃、上傳材料、參加推介會、分別推介等內(nèi)容，并掛網(wǎng)公示。根據(jù)既定時間表，學院要求各系在10月24日前把專業(yè)介紹材料提交學院，學院負責在網(wǎng)站建立大類分流專欄，以便同學們查閱、交流、詢問、比較，充分認知各專業(yè)（方向），為具體分流工作進行前期充分準備。2012年10月31日，由學院組織安排5系在博學樓階五教室進行了大類分流專業(yè)集中推介會。推介會由教學副院長主持，行政管理學科帶頭人、公共事業(yè)管理系主任、土地資源管理系教授、區(qū)域經(jīng)濟系系主任、教授、城市經(jīng)濟管理系教授等進行具體專業(yè)介紹。最后學院進行總結(jié)及后續(xù)工作安排。

2.公布學分績點，進行專業(yè)分流。在充分進行前期專業(yè)介紹溝通的基礎(chǔ)上，學院教務辦公室老師組織核算了182名同學的平均學分績點，各系也申報了分流計劃。學院于11月9日正式掛網(wǎng)公布了同學們的平均學分績點、各專業(yè)（方向）分流招生計劃和志愿調(diào)報表。要求同學們根據(jù)績點成績和招生計劃，在11月18日前填報分流志愿表，并上交學院教務辦公室。根據(jù)182名同學的分流志愿表，由學院院長助理召集各系系主任開了前期摸底會和專業(yè)分流院務會。23日公示分流結(jié)果?？偟膩砜矗瑢W院有序推進分流工作。所有工作嚴格遵循公開、公正、公平原則，所有制度、程序、計劃和時間安排及時掛網(wǎng)公開，所有工作嚴格按照分流的依據(jù)及條件進行。分流主要遵循第一志愿優(yōu)先、擇優(yōu)錄取、全院統(tǒng)籌調(diào)整、及時與同學溝通的工作方法。根據(jù)學院專業(yè)發(fā)展實際情況，由院班子討論通過基本原則，各系負責人根據(jù)分流原則和計劃共同協(xié)商、調(diào)整和確定班級規(guī)模，根據(jù)商定人數(shù)依照平均學分績點進行排序并商調(diào)名額。名單確定后經(jīng)學院院務會審定。由于工作較為細致扎實，分流工作實現(xiàn)了既考慮學生志愿方向又兼顧學院學科發(fā)展的有機平衡，整個工作過程平穩(wěn)有序，同學們沒有發(fā)生過激矛盾和突發(fā)事件，教師們受到了一定的鼓舞和影響，為今后的分流工作積累了寶貴經(jīng)驗。

三、三專引

三專引，即在大三開始專業(yè)引導。根據(jù)大一本導制的基礎(chǔ)，在全院同學學習完畢基礎(chǔ)課、專業(yè)調(diào)整之后，學院統(tǒng)一安排在專業(yè)范圍內(nèi)進行二次本導分配，要求每一門學生對應一位教師，開始專業(yè)指導教育。專業(yè)引導主要強調(diào)對所學專業(yè)基本概念的思考、對現(xiàn)有解釋的再思考――修正、在現(xiàn)有解釋的基礎(chǔ)上進行前所未有的思考――創(chuàng)新，重在培養(yǎng)學生獨立思考的能力和創(chuàng)新思維。同時，結(jié)合學院城市經(jīng)濟和公共管理交叉學科的特點，突出強調(diào)發(fā)揮學院為在京部委等政府部門的服務優(yōu)勢，要求教師帶領(lǐng)學生研究城市發(fā)展與政府管理等課題，逐步培養(yǎng)學生“研以致用”的邏輯思維和動手能力。

四、四實踐

四實踐，即要求學生在實際部門參與學習和工作實踐。城市經(jīng)濟與公共管理學院5系各有對口政府部門，如行政管理系對應國家工商總局、北京市工商局，土地資源管理系對應國土資源部、北京市國土局、城市經(jīng)濟管理系對應北京市市容市政管委、城管局等，學院也在長期辦學過程中相繼建立了30余個實習基地。因此，學院要求各系在大四時能夠把同學們送到對口部門參加學習實踐。例如，2013年6月28日北京市工商局豐臺分局召開了首都經(jīng)貿(mào)大學城市經(jīng)濟與公共管理學院行政管理系實習生歡迎會，分局副局長、學院副院長出席會議，會議由分局人教科科長主持，分局14個部門負責人和來自首都經(jīng)濟貿(mào)易大學22名學生參會。此次大學生實習活動，是豐臺工商分局與首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院合作共建“消費教育基地”、“實踐教學基地”（簡稱“雙基地”）活動的延續(xù)，旨在為大學生提供實踐鍛煉崗位，幫助大學生積累工作經(jīng)驗，培養(yǎng)大學生的工作能力。22名大學生分別在分局人教科、辦公室、登記科、市場科、食品科、消保科、信息中心等14個部門實習。

參考文獻：

[1]毛潤政，肖湘雄.創(chuàng)新型公共管理人才培養(yǎng)模式研究，中國集體經(jīng)濟，2011，（4）.

[2]何曉柯，王河江，陳國營.獨立學院“勝任型”公共管理類人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新探索，現(xiàn)代物業(yè)，2012，（5）.

[3]王麗梅，牟芳華.多學科交叉滲透的公共管理類人才培養(yǎng)模式改革及實踐，黑龍江教育，2012，（7）.

[4]陳華平.高校公共管理類專業(yè)“能力-需要-結(jié)合-轉(zhuǎn)變”人才培養(yǎng)模式探究，廣西教育，2012，（10）.

第5篇：公共管理學概念解釋范文

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡治理；地方政府；公共管理

文章編號：978-7-5369-4434-3（2011）05-098-03

隨著信息社會、網(wǎng)絡社會、知識經(jīng)濟以及全球化時代的來臨，21世紀無疑是一個新舊交替與極具變革的時代。伴隨著公共管理所處環(huán)境的更加多樣化、動態(tài)化和復雜化，傳統(tǒng)的管理理念、管理方法與管理模式受到了日益嚴峻的挑戰(zhàn)。作為回應新時代經(jīng)濟社會發(fā)展要求的一種新型公共管理模式，網(wǎng)絡治理體現(xiàn)了公共治理理念和方式的根本轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡治理因其對公共問題的解決途徑具有明顯的創(chuàng)新性而成為學界關(guān)注的前沿和熱點問題。以至于有學者認為在公共治理浪潮中只有網(wǎng)絡治理才有新的特征，未來成功治理的關(guān)鍵在于實現(xiàn)有效的網(wǎng)絡治理。

行政體制改革行政體制改革既是中國特色社會主義制度建設的實踐探索，也是當代公共管理學研究的核心問題。加快推進行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型、責任性、法制型和廉潔高效的政府，既是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中上層建筑適應經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求，也是進一步深化經(jīng)濟體制與政治體制配套改革的一項緊迫任務。

網(wǎng)絡治理理論的興起是近年來世界性行政體制改革中取得的最新理論成果，對其學習借鑒并探索用以指導我國的行政實踐及體制改革，意義重大，影響深遠，前景光明。

一、網(wǎng)絡治理理論的內(nèi)涵

治理理論興起于上世紀90年代，1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中。羅西瑙認為治理是一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它雖無正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標支持的管理活動，其主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。

格里•斯托克指出治理理論的五種主要觀點：(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)及其行為；(2)治理意味著為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性?，F(xiàn)代國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，即私人機構(gòu)、社團組織、公民自組織正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。致力于集體行動的組織必須依靠其它組織并互相交換資源，談判共同目標。(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡。并在構(gòu)成網(wǎng)絡的特定領(lǐng)域擁有發(fā)號施令的權(quán)威,它與政府進行合作，分擔政府的行政管理責任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務的管理中,政府有責任使用其他管理方法和技術(shù),更好對公共事務進行控制和引導。雖然治理理論已引起越來越多研究者的興趣，但治理理論本身也存在著諸多問題。如：各種術(shù)語相互矛盾，不同學者對其理念的理解和解釋也不完全相同，缺乏明確的分析性框架，構(gòu)成所謂“治理理論叢林”亂象。隨著研究的深入和不同領(lǐng)域?qū)嵺`的開展，治理理論所擁有的一系列弊端也開始顯現(xiàn)，強調(diào)多方參與卻無法明確的給出多方參與的具體框架；試圖整合政府、市場等多種力量，發(fā)揮社會管理和提供公共服務的作用，卻缺乏明確的操作章程；不同的學者嘗試用不同的政治學、經(jīng)濟學等理論進行解釋，但是結(jié)果往往莫衷一是，缺乏統(tǒng)一的共識。在這種情況下，網(wǎng)絡治理作為一種易于構(gòu)建組織框架和操作性更強，也更容易被政府論者和市場論者所接受的理論率先在企業(yè)管理領(lǐng)域被提出，隨著公共管理研究的進一步深入和科技的飛速發(fā)展，政府領(lǐng)域的網(wǎng)絡治理也逐漸被理論界所接受，成為當前公共管理領(lǐng)域研究的熱點問題之一。

網(wǎng)絡治理亦稱網(wǎng)絡化治理，由美國印第安納波利斯市前市長斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯提出。他們認為網(wǎng)絡治理象征著世界上改變公共管理部門形態(tài)的四種有影響的發(fā)展趨勢正在合流。即：利用私人公司和非營利機構(gòu)從事政府工作的第三方政府模式；從顧客-公民的角度考慮，采取橫向“協(xié)同”，縱向減少層級的做法提供更為整體化的公共服務；數(shù)字化網(wǎng)絡技術(shù)大大減少了合作伙伴之間的合作成本，促進了網(wǎng)絡化組織模式的發(fā)展；公民希望增加公共服務選擇權(quán)的要求在不斷提高，而多元化服務需求和多用戶服務管理客觀上就要求建立便于互動和傾向于網(wǎng)絡化運行的服務模式。

在國內(nèi)，陳振明(2003)最先對公共部門的網(wǎng)絡治理進行了概念界定，認為網(wǎng)絡治理是“為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務的過程?！睆亩x看出網(wǎng)絡治理強調(diào)三個方面：(1)實現(xiàn)和增進公共利益的目標；(2)政府部門和非政府部門(私營組織、非營利組織或公民個人)的多主體參與；(3)分享公共權(quán)力,共同管理公共事務。

網(wǎng)絡治理堅持了治理的多元參與和分權(quán)理念，又從技術(shù)進步和顧客(公民)選擇角度說明了網(wǎng)絡治理的必然性。所以說，網(wǎng)絡治理與治理并無實質(zhì)性差別，網(wǎng)絡治理是治理網(wǎng)絡參與各方將治理理念付諸實踐，進行具體化操作，以實現(xiàn)其治理目標時，在相互依存的網(wǎng)絡化組織結(jié)構(gòu)內(nèi)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，互濟資源，實現(xiàn)互動，并在網(wǎng)絡化數(shù)字技術(shù)支持下對內(nèi)協(xié)同，對外部(如服務對象)反應即時反饋而產(chǎn)生的治理效果。而多層治理、多中心治理、公私伙伴關(guān)系等僅是網(wǎng)絡治理的具體運作形式。

網(wǎng)絡不同于市場,參與網(wǎng)絡的主體不是完全自由的、個體化的。它是以共同的價值為鏈接和中介的，網(wǎng)絡中的個體行為不同于市場中自由運動的原子化行為，它受其它網(wǎng)絡伙伴的約束。網(wǎng)絡不同于層級，網(wǎng)絡是自我組織立體構(gòu)建的，它不是至上而下發(fā)號施令的層級制結(jié)構(gòu)中的一部分。雖然網(wǎng)絡中會出現(xiàn)引導的行為，但卻沒有層級制的形式。網(wǎng)絡的要義在于，它是基于共同準則的相互性邏輯，不是正式的權(quán)威關(guān)系。如果網(wǎng)絡中的控制過于嚴密，網(wǎng)絡就不再是網(wǎng)絡，而就變成了層級結(jié)構(gòu)。因此，權(quán)力不是單向運行的，權(quán)力的分配會有所差異，但總體上是一種相互依賴的結(jié)構(gòu)。

網(wǎng)絡作為一種調(diào)控模式的結(jié)構(gòu)而言，經(jīng)常是在與層級政府和市場行為相比較的過程中呈現(xiàn)其特征的。

網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)位于市場協(xié)調(diào)和層級政府管理的治理結(jié)構(gòu)之間，網(wǎng)絡既不是市場，也不是層級，而是處于自愿與強制之間的一種中間揉合體。網(wǎng)絡在市場和科層之間，或者說，網(wǎng)絡是市場與科層的重疊。在網(wǎng)絡中，每一個參與網(wǎng)絡的個體組織都在網(wǎng)絡中尋找相對比較優(yōu)勢，從自己的優(yōu)勢出發(fā)參與社會公共事務的治理。

公共管理歷史悠久，早在國家產(chǎn)生之前，原始社會的成員便以氏族組織為單位管理集體生產(chǎn)，共同安全等公共事務。進入階級社會后，公共管理在相當長一段時間內(nèi)依附于政治統(tǒng)治，從根本上服從和服務于統(tǒng)治階級的利益偏好和整體需求。公共管理成了由政府壟斷并強制管理領(lǐng)域。從網(wǎng)絡治理的角度看，治理的主體可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。多元化的治理主體發(fā)展著相互依存的關(guān)系，推動著公共管理朝著網(wǎng)絡化的方向發(fā)展。所以說網(wǎng)絡治理理論從某種意義上是公共管理最新發(fā)展的理論范式。

二、網(wǎng)絡治理理論對地方政府深化行政體制改革的啟示

實施網(wǎng)絡治理是我國地方政府在社會主義市場經(jīng)濟條件下，基于層級制政府模式基礎(chǔ)上，改革自身弊端，動員社會力量，引入市場機制，鼓勵公民參與，應用新技術(shù)和管理知識，建設服務型政府的可行選擇；是平衡政府與市場作用的有效手段，是克服市場失靈與政府失敗的根本途經(jīng)，是行政民主的重要表現(xiàn)形式；是借用外力，解決公共資源約束，實施重大公共項目，應對各種挑戰(zhàn)，促進社會和諧，改善公共服務的理想模式。

同時，網(wǎng)絡治理理論也為地方政府在現(xiàn)階段如何改革自身，以適應和更好的發(fā)揮其主導公共服務的職能指明了方向。

基于對網(wǎng)絡治理理念的理解和治理實踐的體會，本文認為，我國地方政府行政體制改革應做好以下幾個方面工作：

一是要繼續(xù)解放思想，破除官本位思想，徹底擯棄政府壟斷公共服務的觀念。要勇于放權(quán)，要與社會組織與公眾分享公共權(quán)力，在提供公共服務過程中，引入多方主體參與，最大限度地利用社會資源。

二是盡可能地利用市場的力量和企業(yè)家精神改善公共服務，提高資源利用效率和公共服務效能。在履行政府職能時引入市場化的操作因素，承認企業(yè)等組織的公共地位。

三是要努力增加政府工作的協(xié)同性、整體性，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，實施組織整合。其基本特征是縱向減少層級，橫向加強協(xié)同。以便于圍繞實施重大政策，完成重大項目而結(jié)網(wǎng)時的各方參與，便于實現(xiàn)與服務對象即時溝通與反饋的顧客導向型組織結(jié)構(gòu)。這種基于網(wǎng)絡治理的組織整合應成為政府機構(gòu)改革的基本目標。

四是要增強政府工作的靈活性(適應性)、迅捷性(快速反應能力)，建立在數(shù)字化網(wǎng)絡技術(shù)支持下的工作協(xié)同機制。其基本要求是為了實現(xiàn)網(wǎng)絡治理目標，各網(wǎng)絡參與主體可以實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、即時反饋，并能因應環(huán)境變化引致的網(wǎng)絡目標變化，并做出即時的適應性調(diào)整。這是信息化時代政府應有的基本技能和實施網(wǎng)絡治理的技術(shù)基礎(chǔ)。

五是建立一支適應于實施網(wǎng)絡治理的公務人員隊伍。其基本要求是敬業(yè)、精干、專業(yè)；其次要精簡數(shù)量，提高質(zhì)量，使每個個體都成為其所從業(yè)領(lǐng)域解決具體問題開展創(chuàng)造性勞動的行家里手；第三要有能夠?qū)W(wǎng)絡實施有效管理的政府高級官員。要從層級制政府環(huán)境下政府高級管理人員只重視對人員和項目的管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡治理環(huán)境下，對更多合作網(wǎng)絡及其參與主體的管理，其主要職責是協(xié)調(diào)各種資源以創(chuàng)造更大的公共價值。公務人員的素質(zhì)既是政府有效施政的保證，又是實施網(wǎng)絡治理的前提。

六是要制訂有利于推進網(wǎng)絡治理的政策、法規(guī)導向。在目前以層級制政府體制為基礎(chǔ)的條件下，推進網(wǎng)絡治理，必須明確方向，確立目標，制訂鼓勵支持實施網(wǎng)絡治理的領(lǐng)域、項目和政策。政策具有促進或抑制網(wǎng)絡治理發(fā)展的作用，特別是在公共管理理論研究滯后于網(wǎng)絡治理實踐發(fā)展的今天更是如此。

七是建立穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，鼓勵支持，培育發(fā)展壯大社會組織，培育更多的網(wǎng)絡參與主體。公民社會的覺醒、社會組織的參與、社會秩序的穩(wěn)定和諧是網(wǎng)絡治理得以實施的社會基礎(chǔ)。

21世紀公共治理面臨的一個重要挑戰(zhàn)就是在高度交互性的社會中不斷革新管理方式、機制。網(wǎng)絡治理以其水平協(xié)調(diào)、自我統(tǒng)合、相互聯(lián)結(jié)等鮮明特征回應了日益網(wǎng)絡化的現(xiàn)代社會并適應了這種治理變革需求?？梢哉f，作為一種新興的治理理念和模式，網(wǎng)絡治理為眾多行動主體彼此合作、共同參與公共事務管理引入了新的機制，也為提升集體行動的能力提供了新的具有可操作性的實踐框架。網(wǎng)絡治理作為公共治理的一種新模式，將日益呈現(xiàn)出巨大的生命力，必將成為21世紀公共管理的一種重要治理途徑。

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第6篇：公共管理學概念解釋范文

絕大多數(shù)中外學者都承認,新公共管理運動與各國行政改革的實踐,以及公共行政學的發(fā)展密切相關(guān)。如果人們把“新公共管理運動”看成是一個特定的歷史范疇,并認為對它的研究是行政學的分支內(nèi)容也未嘗不可,因為名稱是次要的,重要的是內(nèi)容及其實質(zhì)。但當人們把PublicAdministration與PublicManagement都譯為“公共管理”,而且把它們與國務院學位辦關(guān)于研究生專業(yè)目錄上相關(guān)內(nèi)容聯(lián)系在一起時,這就需要審慎地分析所提出的每一個概念。應該承認這樣的事實:國內(nèi)是有不少學者正在潛心研究“新公共管理運動”,但更多的人卻對“公共管理”特別感興趣。人們對公共管理的理解雖存有差異,但挖掘人們?nèi)菀走_成共識的內(nèi)容是有可能的。我們認為,在公共管理理論與實踐研究中,存在著三個無可爭辯的事實:其一是任何一個社會都存大著大量的社會公共事務管理活動。這些活動從宏觀到微觀,都直接涉及到社會民眾的切身利益。在階級社會中,政府確實是這些活動的核心主體,但誰都無法否認,除政府之外還有許多其它公共組織參與其中。經(jīng)濟增長與社會發(fā)展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對社會的管理所包辦。對政府管理活動的研究并不能代替對整個社會公共事務管理活動的研究。

“公共管理”作為一個普遍存在的社會現(xiàn)象,它一定有共同的規(guī)律可循。這些普遍規(guī)律會包括政府管理的內(nèi)容,政府的管理所總結(jié)出來的規(guī)律是它的最重要的部分,但絕不是全部。公共管理與政府管理之間的關(guān)系,是屬于一般與特殊的關(guān)系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務管理,還需要若干配角,主角與配角的關(guān)系既不能顛倒,又不能代替。僅研究主角的行為及其規(guī)律,不研究配角的行為及其規(guī)律,特別是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。其二是各國公共行政改革給人們的啟迪之一是,隨著社會的進步,特別是科學技術(shù)迅猛發(fā)展,人們越來越深刻地認識到,在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關(guān)系上,傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化,政府會把更多職能交給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。部分學者所說的“第三部門”,目前雖在我國社會發(fā)展中所起的作用不夠理想,其力量十分脆弱,但從長遠看它們是大有前途的。對于“第三部門”的研究,顯然是公共管理的內(nèi)容,但它與政府管理又有著不同的內(nèi)涵。其三是在社會的公共事務管理發(fā)展中,政府管理是歷史的產(chǎn)物。隨著國家的消亡,政府管理的內(nèi)容與形式都將發(fā)生本質(zhì)的變化,但社會不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之后的公共管理活動的細節(jié)描述得非常清楚,但人類生存與發(fā)展的需要,絕對不可能缺少新社會形態(tài)下的公共管理。

二、公共管理的界定及其本質(zhì)

我們認為,所謂公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的,旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。這個定義最關(guān)鍵的內(nèi)容是“公共利益”一詞,而它恰恰是中外學者爭議最大的對象。我國那些有權(quán)威的工具書,對“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;還有的解釋為“公眾共同”。這些眾多的解釋雖有差別,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結(jié)合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區(qū)別地運用,我們認為這是不合適的,它們之間有質(zhì)的區(qū)別,這在討論“公共管理”問題時尤為重要。毫無疑問,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現(xiàn)在“公”字上,只有那些具有社會共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的是區(qū)別“公共管理”和“企業(yè)管理”的重要標志。

然而社會中確實有這樣一類組織,包括相當多的非正式組織,它們的存在與發(fā)展,其目的不像企業(yè)那樣是為了追求利潤的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎(chǔ)。但這樣的組織并不是公共管理要研究的公共組織。如果說,組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會共享性利益的共同體。公共組織作為一個組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價值取向是為了社會的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業(yè)管理,或是各種形式的私域管理。在討論“公共利益”時,還有一個爭論激烈的問題就是“利益”。我們采用的定義:利益是人類為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。顯然,那些為社會成員共享的資源與條件,就是公共利益。這里提及的“社會成員”,既沒有數(shù)量的限制,也沒有地域的空間約束。譬如,在社區(qū)管理中,存在著大量的與本區(qū)居民直接相關(guān)的利益,如道路的整治、樹木花草的栽培、休閑環(huán)境的美化等等。這種優(yōu)美宜人的環(huán)境,對某些遠離小區(qū)的其他地域的居民來說,或許會一輩子無從享用,從中受益。但只要有人從它處來到這里,他們就能置身于這種環(huán)境之中而獲益。因為這些資源與條件具有社會共享性,這就是所說的公共利益。

誠然,這個社區(qū)的中居民利益有可能包含著相當多的僅與該區(qū)居民相關(guān)的共同利益,但從整體上分析,社區(qū)管理討論的主要是“公共利益”問題。把公共利益作為公共管理的本質(zhì)來研究所遇到的另一個難題,就是不少西方著名學者不承認“公共利益”的客觀性。我們認為,這種把概念的抽象與內(nèi)容的具體化相混淆的看法是難以接受的。試問,人們討論“人”時,誰見過“人”?見到的只是社會上的各種各樣的男人和女人。前面已提到,我們所講的“利益”,是那些同人們生存與發(fā)展相關(guān)的“資源與條件”,顯然它們既不是抽象的,也不是虛幻的,而是現(xiàn)實的、具體的。至于哪些是公共利益,哪些是共同利益,哪些是私域利益,不同的人,價值觀不一,會有各自不同的解釋。在對公共管理的定義中,我們之所以重點強調(diào)“有效地增進”與“公平地分配”社會公共利益,是因為通常人們談及管理問題,更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾,講究效率固然重要,但對公共管理來說,它經(jīng)常要解決的是社會問題。它既要講過程管理,又要講結(jié)果管理,而且管理效益最終要從結(jié)果上檢驗。因此,有效地增進并能公平地分配社會公共利益是公共管理的精髓。從本質(zhì)上看,我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則,因此,公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調(diào)控活動中的行為規(guī)范。

三、公共管理模式的基本特征

傳統(tǒng)的管理理論,無論是對一般性的管理,還是對企業(yè)管理或政府管理的討論,都存在著一個共同的特征:“主體本位、過程主線、效率至上、管制中心”?，F(xiàn)代公共管理應該以一種開放的思維模式,動員全社會的力量,來建立一套以政府為中心的開放主體體系。它要以最大限度地謀取社會公共利益為目標,通過提供公共產(chǎn)品(服務),來滿足社會民眾不斷增長的物質(zhì)與精神利益的需求,實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與公共利益的增進。我們認為,現(xiàn)代公共管理基本模式大致應具備以下八個特征:

1)公共利益與個人利益相統(tǒng)一,重在公共利益上。認為,個別人的私人利益與所謂的社會普遍利益是互相伴隨的。所謂個人利益就是個人為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。馬克思所講到的“社會普遍利益”,就是公共利益。在公共管理活動中,不承認個人利益,就談不上共同利益,更談不到公共利益。因為人們在社會交往過程中,總是以各自的利益與他人的利益發(fā)生聯(lián)系,并形成了共同利益。其中某些共同利益又被社會成員共享,成為公共利益。公共利益的增進與發(fā)展應當以民眾的利益是否得以實現(xiàn)和滿足為基礎(chǔ),而民眾的利益是與無數(shù)個人利益的共同要求分不開的,社會對公共利益的尊重、保護與增進,最終也是為了實現(xiàn)絕大多數(shù)的個人利益的保護與增進。然而不同的個體之間,不僅存在著個人利益上的差異,而且存在著尖銳的個人利益沖突。社會的穩(wěn)定與發(fā)展,不可能允許“個人利益至上”,它必須以社會“公共利益”與不同組織“共同利益”的存在,去促進并帶動個人利益的發(fā)展?！八饺死姹旧硪呀?jīng)是社會所決定的利益,而且只有在社會所創(chuàng)造的條件下并使用社會所提供的手段才能達到?！盵2]

2)政府組織與其它公共組織相統(tǒng)一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動的核心主體,但它們不是唯一的主體。相反,西方新公共管理運動的實踐已經(jīng)證明,政府承擔的不少公共管理職能及具體內(nèi)容,由非政府的公共組織來承擔,這不僅是可能而且是可行,后者不一定比前者差。一般地說,宏觀方面的管理職能或全局性的關(guān)鍵事件,更多地應由政府來承擔,特別是如國防、外交、重大法律、法規(guī)與政策的制定,只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看,政府可以承擔一部分,但更多地應該交給社會的其它公共事務管理部門來做。愈是接近基層方面的公共事務,愈有可能讓相關(guān)的非政府部門來完成。

3)社會問題管理與資源管理相統(tǒng)一,重在問題解決上。多數(shù)人認為,在一般的管理活動中,管理目標是既定的,所以管理的主要問題是在管理過程中,如何配置資源,使之更有效。在企業(yè)管理中,只要通過有效手段,把各種資源協(xié)調(diào)好,就能實現(xiàn)利潤最大化。在公共行政活動中,當人們把注意力集中到行政組織內(nèi)部的管理活動時,“效率至上”也促使人們過多地思考資源配置的效率問題。公共管理則更多地是因為要解決社會問題,即由于社會多數(shù)成員所期望的現(xiàn)象與實際現(xiàn)象產(chǎn)生了偏差而提出來的。這些偏差所包含的內(nèi)容是多方面的,既有要素及其配置有效性問題,也有利益分配的公平性問題。我們不否認資源管理在公共管理中的重要性,因為管理過程中若資源配置不當,就不能實現(xiàn)公共管理要解決社會問題之目的。然而社會問題管理比資源管理所包含的內(nèi)容更豐富,更復雜。前者需要后者做保證,但即使后者實現(xiàn)目標,也不一定會使前者成功。

4)結(jié)果管理與過程管理相統(tǒng)一,重在結(jié)果管理上。在公共管理活動中,對社會問題管理實際上包含三項內(nèi)容:一是問題提出的管理;二是問題解決的過程管理;三是問題解決的結(jié)果管理。資源管理更多地是關(guān)注前兩項內(nèi)容,很少討論第三個內(nèi)容。我們已經(jīng)反復強調(diào),傳統(tǒng)管理理論,總是先設定一個目標,然而圍繞如何實現(xiàn)這個目標去協(xié)調(diào)資源管理,關(guān)注管理過程。正如泰勒所言,科學管理要使勞資雙方在思想上發(fā)生革命,這就是只關(guān)注增加盈利,而使如何分配盈利的爭論成為不必要。這種只關(guān)注如何有效地實現(xiàn)目標的過程管理,而不考慮目標確定的合理性以及實際分配的公平性,一直受到許多學者的抨擊。過程管理更多地強調(diào)效率,而結(jié)果管理更多地突出公平。

5)管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一,重在公平上。對公共管理本質(zhì)的理解使我們清醒地認識到,有效地增進與公平地分配社會公共利益,都必須認真考慮。但增進公共利益最終還是為了分配給社會的每一個成員?！耙值案?必須做蛋糕”。蛋糕愈做愈大,人們獲取的蛋糕的份額量也會愈大。要分“蛋糕”,就要考慮“公平”。我們認為,效率與公平是公共管理的兩大基本目標。效率與增進公共利益有關(guān),公平與分配公共利益有關(guān)。引起爭論的問題是公共管理的基本目標,是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質(zhì)時,我們曾提出,在政府與市場的關(guān)系上,市場機制主要解決效率問題,政府的政策機制主要解決公平問題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規(guī)則公平、競爭環(huán)境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們?nèi)匀粓猿?公共管理主體主要解決公平問題,而市場機制主要解決效率問題。這里的公平,仍然是廣義公平。

6)公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會公共問題,所以強調(diào)公共利益,重在結(jié)果管理,突出公平等等,實質(zhì)上都是圍繞公共組織對外實施管理展開的。傳統(tǒng)的企業(yè)管理理論主要研究企業(yè)內(nèi)部問題自然不必多說。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內(nèi)部管理上。加強政府自身管理是必要的。但這種活動的最終歸宿還是體現(xiàn)于外部的管理,即對社會公共事務的管理。不論是政府,還是其它社會公共組織,都要把對外管理的質(zhì)量作為衡量其績效的最終標準。

第7篇：公共管理學概念解釋范文

一 、公共管理的理論緣起與知識發(fā)展

公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現(xiàn)在才有的 ,自從產(chǎn)生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產(chǎn)生了政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系 ,產(chǎn)生了公共領(lǐng)域和公共事務 ,因而也就產(chǎn)生了管理社會公共事務的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀 70 年代才產(chǎn)生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發(fā)展經(jīng)歷了一個發(fā)展演進的過程 。西方國家社會發(fā)展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產(chǎn)生的基礎(chǔ) 。眾所周知 , 自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產(chǎn)品的分配者 。生產(chǎn)高度社會化和科技進步成為經(jīng)濟發(fā)展的第一動力 ,又需要有一個執(zhí)行社會公共事務的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會秩序的客觀需要出發(fā) , 西方國家不得不實行對社會公共事務的積極干預 ,充分運用和強化政府職能 。具體表現(xiàn)為壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合在一起 , 政府的經(jīng)濟職能和社會服務職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預算和高額稅收 、發(fā)行公債等辦法來承擔某些社會公共事務的管理 ;在收入再分配領(lǐng)域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定 。政府行政權(quán)力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴大 、政府干預社會公共事務的程度也急劇加深 , 并由此導致了機構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權(quán)力削弱 ,行政權(quán)力擴大 ;政府變成了集中主要權(quán)力的萬能政府 ,政府的官僚機構(gòu)和軍事機構(gòu)不斷擴大 , 并具有使權(quán)力過分集中到政府首腦一個人身上的發(fā)展趨勢 。

政府管理的極權(quán)化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經(jīng)濟國家政策 ,從而導致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導致了公眾對政府的不信任和民權(quán)運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現(xiàn)實 ,發(fā)動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉(zhuǎn)移以實現(xiàn)政府從社會的部分撤退 , 更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預和放松規(guī)制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu) , 裁減機構(gòu)與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執(zhí)行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務意識 ;運用現(xiàn)代科學技術(shù)來實現(xiàn)政府公共功能目標 ,建設管理信息系統(tǒng) ,推行電子政務和政府在線服務 ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經(jīng)驗和方法 , 并由此導致了管理主義 、以市場為基礎(chǔ)的公共管理 、企業(yè)家政府 、顧客至上等名詞概念的產(chǎn)生 。這些概念構(gòu)成了公共管理的重要內(nèi)容 。

公共管理理論的出現(xiàn)就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發(fā)展與理論研究的結(jié)果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現(xiàn)出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學自 19 世紀末產(chǎn)生到 20 世紀 60 年代 ,經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學和行為科學行政學兩個發(fā)展階段 。在這兩個發(fā)展階段上 ,公共行政學都是以管理學為理論基礎(chǔ) , 科學管理占據(jù)了主導地位, 公務員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導向的技術(shù)視野是這個時期公共行政的標志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學理論及實踐的最高目標 。不同的是 ,傳統(tǒng)公共行政學著重從制度 、體制的構(gòu)架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學行政學著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發(fā)揮作用 。

傳統(tǒng)公共行政學和行為科學行政學以經(jīng)濟和效率為公共行政的基本目標 ,忽視了公共行政所應承擔的廣泛的社會責任 ,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代 , 長期存在著普遍失業(yè) 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學和公共行政學集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統(tǒng)分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個部分之間的關(guān)系 , 強調(diào)公共行政適應環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念 ,謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動態(tài)的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學發(fā)展了社會公平理論 ,認為經(jīng)濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉(zhuǎn)為公平至上強調(diào)公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型 ,強調(diào)顧客導向的行政組織形態(tài) ,強調(diào)將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標 。新公共行政學對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛的影響 , 體現(xiàn)了公共行政的民主價值取向 。

為了適應公共行政部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求 ,政策科學和公共政策分析成為 70 年代公共行政學的主流學派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學 、政策分析與公共行政的結(jié)合 , 使政策科學與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目 ,而不再重點研究機構(gòu) 。政策執(zhí)行研究將問題的焦點由組織特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關(guān)注的焦點 ;政策執(zhí)行研究是以政治學 、社會學 、經(jīng)濟學和心理學等學科為基礎(chǔ)所進行的跨學科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。

1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學術(shù)研討會 在錫拉丘茲大學召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術(shù) 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區(qū)分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發(fā)展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯(lián)合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學術(shù)研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發(fā)展 。

總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發(fā)展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認為 ,公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯(lián)系 ;它研究的是基于實踐經(jīng)驗的方法和管理技術(shù) 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān) ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中 ,對公平 、關(guān)心和責任產(chǎn)生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認為 , 簡而言之 ,公共管理理論應該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向 。)根據(jù)詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實施有效管理的技術(shù) ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認為 :公共管理即`國家的藝術(shù) ,能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。

我們認為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執(zhí)行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織運用政治的 、法律的 、經(jīng)濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執(zhí)行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務 、提供公共服務和增進公共利益的活動總稱 。

以跨學科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元的綜合研究方式的出現(xiàn) 。這種方式強調(diào)運用各學科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規(guī)則管理和提供公共服務的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論 ,主張把企業(yè)或私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應像企業(yè)那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據(jù) ,提出政府管理應以市場或顧客為導向 , 提高服務的效率 、質(zhì)量和有效性 ;以理性人的假定為依據(jù) ,提出政府管理應實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據(jù) ,提出對政府績效目標進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎(chǔ) 。

這種以跨學科為基礎(chǔ)的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環(huán)境的變化對公共行政的影響到注重研究環(huán)境變化后的行政結(jié)果 , 包括注重公共服務的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu) 、高績效體系和顧客服務,從而使公共行政學中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發(fā)展新的公共責任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發(fā)展起來 ,并對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛影響 。

由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標的設計 ,公共管理則更加重視實施目標的具體運作過程和結(jié)果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經(jīng)濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發(fā)展 ,使公共行政獲得了實現(xiàn)其目標的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內(nèi)公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認為公共行政是傳統(tǒng)說法 、公共管理則是現(xiàn)代潮流的觀點是不準確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現(xiàn)在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。

二 、公共管理的公共性內(nèi)涵及其范疇體系公共管理的內(nèi)涵是公共管理本質(zhì)特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內(nèi)涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯(lián)系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區(qū)別于一般行政 ,種怎樣區(qū)別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據(jù)政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權(quán) 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認為有哪些公共職能或公共活動的認識簡單地從經(jīng)驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認識不同 ,很難有統(tǒng)一的規(guī)定 。(3)可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的 。

德懷特沃爾多運用社會學 、人類學等學科概念和結(jié)構(gòu) 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內(nèi)涵 ,這為我們認識和理解公共概念提供了方法論指導 。他的論述表明 , 公共是構(gòu)成公共管理最本質(zhì)的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權(quán)力 、公共事務 、公共秩序 、公共利益及其相關(guān)的公共政策與政策過程 、公共規(guī)則 、行為規(guī)范與績效評估標準 、公共產(chǎn)品 、公共服務 ;公共行為即公共執(zhí)行行為 ,包括行使公共權(quán)力和提供公共服務的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 ,構(gòu)成了公共管理的范疇體系 。

1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權(quán)威性機構(gòu)等公共組織 ,而不是私人企業(yè)或私人機構(gòu) 。這個主體概念從管理活動的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯(lián)系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務與公共產(chǎn)品的供給者 ,但不能說所有公共服務與公共產(chǎn)品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權(quán)力 ,而不是某個組織或某個人的權(quán)力 ,權(quán)力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創(chuàng)造福利 、為公眾服務的基礎(chǔ)之上 ,而不是立足于為少數(shù)人或為其自身利益服務的基礎(chǔ)之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責任 。

2.公共管理的性質(zhì) 。人類社會所有的公共管理既具有執(zhí)行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì) ,從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發(fā)展階段 、不同的政治與經(jīng)濟體制下 ,公共管理具體活動的性質(zhì)又呈現(xiàn)出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明 , 人類社會越發(fā)展 ,特別是經(jīng)濟全球化使公共管理的性質(zhì)趨于共同 , 即增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 、提供公共服務與公共產(chǎn)品 。即使是執(zhí)行國家意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權(quán)力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現(xiàn)公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權(quán)力是對公共服務供給的直接控制 , 使根據(jù)公眾的需要提供公共服務成為公共管理的應有之義 。重塑政府理論 、企業(yè)化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質(zhì)及民主價值取向 。法蘭克福學派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一文中 ,對國家政治統(tǒng)治軟化的趨向提出了批判 。他認為 , 政治統(tǒng)治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳墓都被納入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統(tǒng)治與公共管理趨向軟化的表現(xiàn) ,而是更加強化的表現(xiàn) 。他在明確了公共領(lǐng)域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結(jié)構(gòu) 、政治功能及意識形態(tài)等思路對公共領(lǐng)域 、公共性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型線索逐一加以研究 ,認為公共領(lǐng)域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現(xiàn)代性的問題 ,既有現(xiàn)代政治運動 , 也有現(xiàn)代社會動員 、現(xiàn)代社會變遷及意識形態(tài)轉(zhuǎn)型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現(xiàn)鞏固資本主義政治統(tǒng)治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統(tǒng)治的基本功能 。

哈貝馬斯站在意識形態(tài)批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領(lǐng)域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當作規(guī)范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 , 提供公共服務與公共產(chǎn)品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳墓的服務行政加以批判 ,認為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質(zhì)上已不是直接進行政治統(tǒng)治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。

3.公共管理的社會公共責任與義務 。在當代 ,公共的本質(zhì)內(nèi)涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務 ,就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責任邏輯這兩個不可或缺與內(nèi)在統(tǒng)一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務與公共產(chǎn)品 ;又通過公共責任機制 、以嚴明的績效目標和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負責 、提高服務質(zhì)量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務 。

因此 ,公共管理績效評定的標準不僅包括量的標準 ,而且還包括質(zhì)的標準 , 即服務質(zhì)量與結(jié)果 。根據(jù)社會的需要提供公共服務與公共產(chǎn)品 ,又根據(jù)公眾對公共服務與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負責 、提高管理效率與能力的公共責任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內(nèi)容 。

公共管理所承擔的社會公共責任與義務告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術(shù)與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經(jīng)濟人假設來理解公共管理的目標與績效評價標準 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于 :滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調(diào)顧客導向 、社會導向 、任務導向 、結(jié)果導向和市場導向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發(fā)展的前提及其改革 、組織設計應遵循的目標 。

因此 ,公共性內(nèi)涵的實質(zhì)就是通過加強和完善公共部門自身的責任機制來建立和發(fā)展社會公共責任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務來讓公眾完完全全地履行義務 ,通過維護與實現(xiàn)公共利益來最終實現(xiàn)政治統(tǒng)治利益 ,從而加強與維護現(xiàn)有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。

4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監(jiān)督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學技術(shù)的應用作為實現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務作為政務信息化建設的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統(tǒng)克林頓提出了國家資訊基礎(chǔ)建設和構(gòu)筑以顧客為導向的電子政府 、走向在線服務的政府發(fā)展目標 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務信息化建設 。建立網(wǎng)絡化 、數(shù)字化政府 ,推動電子政務的發(fā)展和走向政府在線服務成為衡量國家競爭力水平的顯著標志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網(wǎng)絡來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應機制都是通過建設與完善管理信息系統(tǒng)來實現(xiàn)的 。網(wǎng)絡信息技術(shù)將政府公共部門 、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來 。公眾通過網(wǎng)絡能夠迅速了解政府機構(gòu)的組成 、職能 、辦事規(guī)程 、各項政策法規(guī)和政府服務項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務的要求 ,并通過網(wǎng)絡來實現(xiàn)權(quán)利和履行義務 ;政府通過網(wǎng)絡來公布服務信息 ,直接獲得公眾對服務種類與服務質(zhì)量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務和傳遞公共服務在內(nèi) 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在 、以網(wǎng)絡為傳播途徑 , 在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進行交換與處理 ,通過網(wǎng)絡完成信息的收集與 。網(wǎng)絡成為公眾實現(xiàn)權(quán)利 、選擇服務的手段 、工具和渠道 。正是網(wǎng)絡所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網(wǎng)絡化政府服務成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構(gòu) ,而是公共服務的供給者 ;不再以自身制定的規(guī)則為依歸 , 而是以公眾的需求為導向 , 增強對公眾需求的回應力 。

5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務管理和公共服務供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結(jié)果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務管理活動及公共服務在內(nèi)的供給過程都必須置于公眾 、立法機關(guān) 、司法機關(guān) 、新聞媒體的檢查 、調(diào)查和監(jiān)督之下 。電子政務 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側(cè)面反映了公共管理應該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。這個本質(zhì)表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn) ;蘊涵了以公眾的需求為導向 ,發(fā)展和完善公共責任機制與監(jiān)督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務 、提高效率與效能 、提高服務質(zhì)量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質(zhì)內(nèi)涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構(gòu)的設置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構(gòu) 、體制創(chuàng)新 、管理理念創(chuàng)新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。

三 、公共管理的功能目標及其公共性分析公共管理的功能目標是其公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) ;公共管理的這種公共性本質(zhì)與其功能目標內(nèi)在統(tǒng)一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 ,而且還必須以社會發(fā)展的要求為基礎(chǔ) 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發(fā)展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統(tǒng)治者個人的意志 ,而是體現(xiàn)了社會對公共部門與統(tǒng)治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或?qū)ι鐣囊鬀]有任何回應 ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現(xiàn) 。當代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導向 、強調(diào)顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務質(zhì)量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治進一步鞏固 ,并獲得了新的統(tǒng)治方法與手段 。就公共管理的功能目標而言 ,它包括了基本功能目標和具體功能目標兩個方面 。公共管理的基本功能目標與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 。任何一種公共管理都貫徹和體現(xiàn)著一種意志 。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團或個人的意志 ,或者表現(xiàn)為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權(quán)力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現(xiàn)的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標和評估標準的確定等都體現(xiàn)了某種意志 。公共管理的基本功能目標與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統(tǒng)治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現(xiàn)這個國家中國家機關(guān)的組成形式 、職能體系 、權(quán)力分割及其相互關(guān)系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關(guān)系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執(zhí)行國家意志(公共組織在執(zhí)行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現(xiàn)國家意志 ,與執(zhí)行國家意志的活動內(nèi)容 、活動范圍相聯(lián)系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標 ,體現(xiàn)了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術(shù)問題不可或缺的環(huán)節(jié) 。不僅行政國家的出現(xiàn)表明了這一點 ,而且在國際經(jīng)濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續(xù)性和有效性 。現(xiàn)實中許多國際經(jīng)濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現(xiàn)出來的 。經(jīng)濟全球化過程也是國際經(jīng)濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構(gòu)之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯(lián)系與合作 。

公共管理的具體功能目標是公共管理基本功能目標的實現(xiàn)方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務質(zhì)量 、加強和改善公共責任機制 、實現(xiàn)公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔的責任就是確定這些公共服務供給者所提供服務的質(zhì)量和價格標準 ,保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當?shù)睦?,保障社會公平 。這都是公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) 。公共管理的具體功能目標與具體的政治體制 、經(jīng)濟體制和社會的意識形態(tài)相聯(lián)系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯(lián)系 ,與實現(xiàn)基本功能目標的具體方式相聯(lián)系 。一句話 ,具體功能目標是與社會發(fā)展的需要相聯(lián)系的 ,充分體現(xiàn)了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。因此 ,政治體制 、經(jīng)濟體制 、社會意識形態(tài) 、社會所處的歷史發(fā)展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標也不相同 ,從而導致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式 、國家機構(gòu)的組成形式及各機構(gòu)之間的相互關(guān)系 ,決定了國家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構(gòu)體系中所處的地位與作用 。

具體的經(jīng)濟環(huán)境條件 ,包括自然資源狀況 、生產(chǎn)力和科技發(fā)展狀況 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟體制 , 也都會導致不同的公共管理功能目標 。就經(jīng)濟體制的影響而言 ,在自然經(jīng)濟體制下 ,經(jīng)濟資源的配置由習慣經(jīng)驗所支配 ,政府的經(jīng)濟功能微弱 ,主要限于全局性的農(nóng)田水利 、交通 、道路建設等方面 。政府行政組織的社會服務功能也很微弱 , 負責經(jīng)濟 、社會事務的部門較少 。政府行政組織行使國家權(quán)力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。

在計劃經(jīng)濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經(jīng)濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設置大量的經(jīng)濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業(yè)主體的附屬性 。公共管理的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產(chǎn)主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。

第8篇：公共管理學概念解釋范文

一、新公共管理理論基本內(nèi)容

新公共管理理論起源于上個世紀80年代，它在西方國家的盛行，是西方英、美等國家實行的一種新型的公共管理模式，對全世界各國的公共行政管理的影響巨大。該公共管理模式以經(jīng)濟學為研究背景，以經(jīng)濟學知識為理論基礎(chǔ)，在闡述政府等公共服務部門以及社會人之間的關(guān)系，強調(diào)西方所謂的文官在社會中的作用，同時對于官員的選拔，聘用、提升等方面進行具體的、明確的說明。

從20世紀80年代末90年代初開始，原來實行計劃經(jīng)濟體制的國家紛紛向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，市場經(jīng)濟體制成為全球占壓倒性多數(shù)的經(jīng)濟體制。我國的公共管理學研究必須緊密結(jié)合轉(zhuǎn)型期公共管理的實踐，研究轉(zhuǎn)型期公共管理的現(xiàn)實問題，使公共管理理論更好的為公共管理實踐服務。

（一）新公共管理的基本實踐內(nèi)容

1.顧客是上帝，顧客是首要的思想。2.政府參與制度改革當中，變被動為主動。3.在管理過程中引進新的管理理念，實行新的管理方式。4.管理以效率為重點，不浪費管理資源。5.改造公務員制度。6.打造有活力和高效率的政府及相關(guān)部門。

（二）新公共管理的缺陷

1.對新公共管理經(jīng)濟學的批判。有觀點認為經(jīng)濟學作為經(jīng)濟體系和私營部門的理論基礎(chǔ)，是有一定成效的，但將其應用到公共部門則是一種低劣的構(gòu)想。波利特就指出，公共服務比任何一般的消費者模式所允許的內(nèi)容更特殊，這有兩個方面原因：首先，公共服務中的提供者/消費者交易模式顯然比其它在市場上與顧客面對面交流的方式更為復雜；其次，公共服務的消費者決不僅僅是“消費者”，他們還是公民，而這對交易而言具有特殊的意義。休斯也指出，消費者的公民地位增加了問題的復雜性。有些公民一方面要求政府提供更多的服務，另一方面又埋怨稅收太高，一直以來這都是一個悖論。不恰當?shù)?ldquo;顧客”隱喻，將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯亂。

2.對人性認識的偏頗。公共選擇理本文由收集整理論把經(jīng)濟學方法運用到政治學中，用方法論上的個人主義，采用理性“經(jīng)濟人”假設來解釋整個傳統(tǒng)上屬于政治學、行政學研究范疇的問題，認為市場中的政府官員在公共領(lǐng)域也同樣是“經(jīng)濟人”，行動的目標也是為了追求自身利益最大化，為了實現(xiàn)自身利益，政府官員們會不惜犧牲公共利益。這種推論的結(jié)果是市場力量應該最大化，政府的作用應該相應地減少，建議采用以市場為基礎(chǔ)的制度設計。這種人性假設忽視了文化因素對人性的規(guī)制，中國傳統(tǒng)文化中就有許多“官德”、“官道”。新公共管理對私營部門管理方式的借鑒是其遭到批判的又一原因。有觀點認為，新公共管理盲目照搬私營管理的理論，是一種“新泰勒主義”。

3.對重塑政府運動的批判。針對美國的重塑政府運動，美國學者格林和哈伯爾批評說，企業(yè)家政府模式引用法國經(jīng)濟學家薩伊對企業(yè)家概念的定義并試圖將這一定義簡單地推廣為任何人、任何公務員或公共組織可以仿效的行為準則，這是對美國政府及其治理模式的極大偏離，這些偏離將會引起涉及諸如三權(quán)分立體制中的制度關(guān)系、法治、制度穩(wěn)定與整合、分配效應以及富有活力的政治社群的維持等傳統(tǒng)的基本政治問題。

4.對市場化改革的批判。公共部門市場化主要通過兩種途徑實現(xiàn)。一是民營化，即將國有企業(yè)出售給私營部門；二是簽約外包，即將公共事務以簽定合同的方式轉(zhuǎn)包出去。

5.對新公共管理的價值取向的批判。其一新公共管理可能會導致更大機會的腐敗新公共管理可能會導致更大機會的腐敗新公共管理可能會導致更大機會的腐敗新公共管理可能會導致更大機會的腐?。黄涠鹿补芾淼膬r值取向單一新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一新公共管理的價值取向單一，公共行政與公共管理不同于企業(yè)管理，它不僅僅追求經(jīng)濟價值，其價值取向是多元的，公共行政保障著民主社會中基本價值如自由、民主、人權(quán)以及社會正義的實現(xiàn)。

6.公共管理將公民看成顧客，主張為顧客提供及時回應性的服務，然而這種比喻是不恰當?shù)摹?/p>

二、新公共服務基本內(nèi)容

所謂新公共服務，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理念——登哈特夫婦。新公共服務理論有四個基礎(chǔ)理論：民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會模型、保護人本主義和組織對話理論以及后現(xiàn)代公共行政理論。建構(gòu)在這四個基本理論基礎(chǔ)之上的新公共服務理論，其基本原則有：（1）政府的職責是服務而非掌舵。（2）追求公共利益。（3）超越企業(yè)家身份，重視公民身份，服務于公民而不是顧客。（4）重視人而不是生產(chǎn)率。（5）責任不單一，不應僅僅關(guān)注市場，還要關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值觀、政治標準和公民利益。

新公共服務的含義包括：其一是指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。其二是在對傳統(tǒng)公公共行政理論和新公共行政理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上提出的。其三主張用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來替代當前的那些基于經(jīng)濟自我利益的主導行政模式。其四是對傳統(tǒng)公公共行政理論和新公共行政理論的一種揚新公共服務理論的基本觀點。

1.服務于公民服務于公民，而不是服務于顧客。公共利益是與個人利益是相對立的，在個人公共利益是關(guān)乎大多數(shù)人利益的事情，而不是個人的、小范圍內(nèi)的利益。因此，官員在實施某項政策時，需要對利益的性質(zhì)進行劃分和定義，必須做到是公共利益才能去實施或計劃某項事宜。（1）傳統(tǒng)公共行政與當事人服務要么是服務的直接攻擊，要么是對個人行為或社團行為的規(guī)制。當事人被認為迫切需要幫助并且政府中的那些人通過公共項目的事實來努力提供他們所需要的幫助。（2）新公共管理與顧客滿意和對公民的優(yōu)質(zhì)服務·為顧客提供與企業(yè)的最佳服務相同的服務，這是國家績效評理的一個目標，民主政府的底線就是責任，而不是利潤或公民滿意，而且顧客服務并沒有為責任提供一個練好的代表性測量標準。

2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅(qū)動的快速解決問題的方案，確切地說，它是要創(chuàng)立共同的利益和共同的責任。（1）傳統(tǒng)公共行政與公共利益·在傳統(tǒng)公共行政中，公共服務被認為是一種價值中立的技術(shù)過程，而且行政官員的權(quán)威就是專長的權(quán)威。公務員服務于公眾利益的最佳途徑無疑就是著重關(guān)注中立、效率以及政治與行政的嚴格分離。公共利益是有民選的政策制定者來界定的，盡管行政官員在執(zhí)行立法政策中解決特殊利益團體之間的沖突時需要注意公共利益，但是這種觀念認為他們的裁量權(quán)應該受到限制。（2）新公共管理與公共利益當社會被視為一個市場的時候，需要多多注意其之間的聯(lián)系（3）新公共服務與公共利益。新公共服務認為，政府不但需要關(guān)注社區(qū)，而且應該及時有效的鼓勵社區(qū)居民，倡導社區(qū)居民間的責任和鄰里間的幫助，倡導行政官員在對待工作和對待居民的時候?qū)嵭型坏膽B(tài)度，不能過于勢力。

第9篇：公共管理學概念解釋范文

一 公共政策概論課程案例教學改革的基本思路

所謂公共政策案例（public policy case），即將實際生活中的具體公共政策引入課堂教學或?qū)W習者思維之中的可操作的應用形態(tài)，是對某一公共政策情景（a policy situation）的直觀化和具體化的描述。① 通過公共政策案例教學，學生可以對課堂所學的政策理論知識進行條分縷析的“再檢驗”，進而更為深入地認識政策過程的現(xiàn)實狀況與問題。另一方面也可以通過對問題進行多種解決方法的比較評估，自覺或不自覺地訓練“分析有條不紊、探究堅持不懈、決策當機立斷”的政策分析能力。② 作為一門政治學與行政學專業(yè)高年級學生的專業(yè)必修課，公共政策概論課程的案例教學改革需要明確如下幾點內(nèi)容：

1．明確教學目的，避免對案例教學的夸大

根據(jù)小勞倫斯•E•烈恩的觀點，公共政策案例教學要達到的基本目標是：幫助學生養(yǎng)成在政治和官僚制生活領(lǐng)域中的分析習慣；幫助學生增長運用分析政策問題的、特定的分析概念與技巧的能力；幫助學生熟悉公共政策形成的知識和背景。③ 然而，盡管如此，在很多情況下，案例教學還僅僅是有助于上述轉(zhuǎn)變，其作用仍然是限定在一定范圍之內(nèi)。情境體驗、討論的經(jīng)驗積累并不直接等于今后投入社會、解決現(xiàn)實問題的重要資本。與此同時，正如“一千個讀者就有一千個哈姆雷特”，一千位老師也就有一千種案例教學方法，加之每門課程都有其特定的教學目標，每個案例又包含多個可供分析的切入點等，這就決定了案例教學的效果需要綜合評估和考慮多方面因素和變量，根據(jù)教學目標和內(nèi)容進行一體化設計。

鑒于此，不宜過分夸大案例教學的作用，應通過案例教學著力實現(xiàn)如下目標：首先，著重培養(yǎng)學生的“存疑”能力，即對信息處理的“去粗取精”以及全面思考、分析的能力。這種“存疑”必須輔之以對事實與相關(guān)細節(jié)細致入微的觀察能力，以及依據(jù)概要推斷細節(jié)進而得以管中窺豹的推理能力。要做到這一點，決非一件易事。它需要教師與學生共同經(jīng)歷心智上的鍛煉和觀點的砥礪，有意識地建立、存儲有關(guān)問題的各種解決方法以及相應的預判方案。其次，切實體會到公共管理與政策實踐中存在的兩難困境，幫助學生積累應對常見政策困境的行為選擇模式。再次，進一步理解公共管理和服務中的傳統(tǒng)概念，如回應性、責任性和代表性，并使之有意識地強化政策實踐中的風險承擔意識和責任感。④

2．明確資源與條件，認識案例教學的限制性因素

首先是教學方式的限制，由于我國政府管理具有較強的封閉性和不透明的特點，使得公共政策課程的教學必然出現(xiàn)理論與實踐的“被脫節(jié)”，也無法借鑒某些專業(yè)的“模擬”或者“實驗室”等實體形式去再現(xiàn)一國或者其職能部門的政府管理過程。因此，只能通過“反推或再現(xiàn)”的方式加以分析，這難免會導致案例教學的淺表化和滯后性。

其次是教學對象的限制，如果案例教學的對象是具有一定經(jīng)驗的實務人員，那么案例分析的過程基本可以通過“模擬或扮演”等方式由學生自主在課堂上完成，但是在校生特別是本科生對于實際案例的理解和分析絕大多數(shù)是通過查閱相關(guān)資料、閱讀文獻等重要環(huán)節(jié)，才能得到自己的判斷，這成為一個必須考慮的限制性因素。

3．明確標準與類型，分配案例所屬的知識模塊

本課程對案例的選擇遵循如下標準：首先，具有一定現(xiàn)實性，緊貼實際。在描述案例中所涉及的場景時，一方面力圖使其貼近現(xiàn)實，另一方面又竭力避免拖沓冗余。其次，由于概論課程的教學對象是本科同學，為了提高其學習興趣及參與意識，選擇不太復雜又能考慮所學理論知識點的案例為宜。同時，在案例中設計一定的信息提示與問題，使之通過思考和回答問題增強對問題的洞察力。再次，案例涉及的范圍從總體上涵蓋公共政策學科體系的各種典型問題，反映特定制度、事件以及因素在其中的影響。

4．明確教師的角色，設計具體問題與操作環(huán)節(jié)

案例教學需要準備階段、執(zhí)行階段和總結(jié)評價階段的相關(guān)工作，還需要教師安排適合本案例的討論步驟。教師作為基本理論知識和案例分析的引入者、組織者，統(tǒng)領(lǐng)整個案例分析教學的過程，形成“教師提供背景材料――學生分析材料、尋找問題，教師提問――學生解決問題，教師提點――學生自我評估，教師歸納評估”的若干階段與環(huán)節(jié)。具體而言，教師的工作包括：組織和控制課堂；引入理論并提供方法；選擇案例并設計分析點；提示思考的線索。⑤

二 公共政策概論課程案例設計與選擇的原則

基于上述總結(jié)分析，公共政策概論課程案例教學具體思路如下：

1．“新”“舊”案例兼顧

在案例的選擇上采取“新”“舊”兼顧的原則，有些案例雖然不是最新的，但卻有極高的分析價值。不論是相對較早的經(jīng)典案例還是時效性較強的新案例，在案例的描述部分都力圖給學習者以更多的細節(jié)與信息。

2．程序性準備與實質(zhì)性準備同步

程序性準備是指在課堂用于分派任務、劃分小組、安排角色等過程中的技巧和方法等，力圖促使學生在案例分析的學習中，可以進一步掌握與案例相關(guān)的知識點。案例分析的程序性過程一般包括如下步驟：閱讀案例、個人分析――小組討論、形成共識――課堂發(fā)言、全班交流――教師總結(jié)、消化提升。⑥ 實質(zhì)性準備指的是如何針對案例設計有爭辯性的問題，使之能夠最大限度地開發(fā)學生的潛能和熱情。⑦ 爭議性是案例討論的基礎(chǔ)，沒有爭議的案例教學注定是失敗的，正如約翰•巴赫（John Boehrer）所說的：“如果你的學生出了教室仍然談論課堂上的案例，就可以認為你這堂課是成功的。”⑧

3．立足本土，關(guān)注外來

由于“中國公共政策知識的積累是從移植西方特別是美國的公共政策的現(xiàn)成理論和分析模式開始的”⑨，其學術(shù)水平還基本停留在介紹西方的政策理論、評價理論階段，沒有深入到政策科學的實質(zhì)，這導致公共政策的研究與教學存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。⑩ 然而另一方面，中國社會“壓縮餅干式”的快速發(fā)展使得與公共管理、公共政策、公共事務相關(guān)的理論與實踐在時空壓縮的特殊語境中發(fā)生的，其變革之快、變化之巨、領(lǐng)域之廣堪稱空前，僅靠仿制和照抄照搬脫離實踐的“洋”案例，不可能徹底解決中國現(xiàn)實的公共政策問題。因此，就公共政策的案例教學而言，主要思路仍需立足于關(guān)注本土化問題，重點是中國政策實踐中的各種鮮活的案例并不斷強化本土化思路，與此同時對國外的政策實踐予以適當關(guān)注，并對之進行精心甄別和客觀分析。11

三 案例教學中面臨的若干難點與問題

公共政策案例教學中可能面臨的難點與問題有以下內(nèi)容：

1．經(jīng)驗匱乏導致參與者很難成為“局中人”

這種經(jīng)驗匱乏既包括教師，也包括學生。在公共政策案例教學中，教師一方面需要將一些真實的典型政策問題展現(xiàn)在學生面前，給學生提供一種在不用真正深入實踐的條件下接觸并處理大量公共政策問題的機會，然而，由于教師與學生均欠缺實際的參與政策過程或?qū)嵺`經(jīng)驗，所以往往無法將“旁觀者”轉(zhuǎn)換為“局中人”角色。教師在分析中也難免會嵌入自己的主觀判斷，而偏離實際做出錯誤的推理與分析。與此同時，有些環(huán)節(jié)的課堂討論也難免會出現(xiàn)“為了討論而討論”的生硬環(huán)節(jié)。

2．案例教學過程需要學生更加主動地參與

案例教學強調(diào)學生是被關(guān)注中心，在論題選擇和討論方式上教師與學生共享控制權(quán)。在某種程度上，教師、案例和學生是決定案例教學成敗的三要素。然而在實踐中，由于學生習慣于“灌輸―接受”式的教學方法，難以融入公共政策案例中的情境和角色，對案例反映的問題要么束手無策，要么無法準確把握案例精髓，僅把案例視為活躍課堂氣氛和增強學習興趣的工具，導致公共政策案例教學僅僅停留在“講故事”階段。另有一些學生有時會顯得盲目或缺乏專業(yè)性，問題意識差，甚至出現(xiàn)“啟而不發(fā)”。又或者不愿參與討論，或羞于表達自己的觀點。12

3．教師需要進一步綜合性地學習與提升

教師既需要平衡自身角色，改變教學方式，讓課堂的氣氛熱烈而不混亂，有序而不呆板，又要熟悉專業(yè)理論、了解政策一般，也要了解政策個別，還要具備案例教學理論與技巧以及較強的應變、協(xié)調(diào)能力。上述環(huán)節(jié)均對教師的教學能力提出了多方面的要求，需要教師進一步學習和提升。

注 釋

①陳潭主編.公共政策案例分析［M］.北京：社會科學文獻出版社，2009：3～4

②李小軍.案例教學存在的問題及對策［J］.遼寧行政學院學報，2010（7）

③⑧小勞倫斯•E•烈恩.公共政策案例教學指南（郗少劍等譯）［M］.北京：中國人民大學出版社，2001：15、69

④羅伯特•T•戈倫比威斯基.公共管理案例［M］.北京：中國人民大學出版社，2004：12

⑤王敏.高校教師在案例教學中的作用分析［J］.高等教育論壇，2007（6）

⑥寧騷.公共管理學的案例教學與案例寫作［J］.新視野，2006（1）

⑦江凌、吳江.對高校公共管理類課程開展案例教學的思考［J］.西南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2007（6）

⑨胡寧生.中國社會轉(zhuǎn)型中戰(zhàn)略變遷的公共政策學解釋――西方公共政策非線性過程理論的中國應用［J］.江海學刊，2006（1）

⑩婁成武、魏淑艷.公共政策學［M］.沈陽：東北大學出版社，2003：25

11高小平.公共政策研究要立足本土化與實證［J］.中國行政管理，2004（6）

12劉紅燕.淺談案例教學在公共政策學課程教學中的應［J］.河北師范大學學報，2009（12）

參考文獻