公共管理下的西部草都建設(shè)與發(fā)展

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摘要：黨的十八大以來(lái)，定西市基于生態(tài)環(huán)境條件和自然資源情況，提出打造“中國(guó)西部草都”的目標(biāo)，將草牧業(yè)作為實(shí)施生態(tài)立市戰(zhàn)略和助推脫貧攻堅(jiān)的支柱產(chǎn)業(yè)。近幾年在中國(guó)西部草都的建設(shè)過(guò)程中，定西市政府及相關(guān)部門(mén)在政策制定及宏觀調(diào)控方面發(fā)揮了不可替代的作用，使定西市草牧業(yè)產(chǎn)生了巨大的社會(huì)、生態(tài)及經(jīng)濟(jì)效益。在公共管理視角下思考中國(guó)西部草都的建設(shè)與發(fā)展具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公共管理視角；中國(guó)西部草都；建設(shè)與發(fā)展

定西市位于甘肅省中部，古稱(chēng)“隴中”，地處黃土高原、青藏高原和西秦嶺交匯地帶，地貌復(fù)雜多樣[1]，曾因生態(tài)環(huán)境惡劣而以“苦瘠甲于天下”著稱(chēng)。定西市政府從20世紀(jì)80年代就開(kāi)始不斷探尋農(nóng)民致富之路，最終選擇了適宜在定西隴中地區(qū)發(fā)展的草牧業(yè)，并于2016年提出了打造“中國(guó)西部草都”的戰(zhàn)略規(guī)劃。中國(guó)西部草都的建設(shè)是公共多元主體共同參與建設(shè)的過(guò)程，定西草牧業(yè)的發(fā)展在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)公共效益。站在公共管理視角審視中國(guó)西部草都的建設(shè)具有整體性、系統(tǒng)性及前瞻性的特征，能為中國(guó)西部草都的建設(shè)提供政策制定的依據(jù)及未來(lái)合理發(fā)展的規(guī)劃。

1中國(guó)西部草都建設(shè)現(xiàn)狀

定西市境內(nèi)有天然草原70.7萬(wàn)公頃，其中可利用的天然草原面積為65.1萬(wàn)公頃，占全市土地面積的32.5%，是最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)[2]。定西市屬于典型的干旱半干旱地區(qū)，雨熱同期，黃土層深厚，氣候冷涼，降雨量偏少且季節(jié)性明顯，晝夜溫差較大且土壤為弱堿性，特別適宜紫花苜蓿等優(yōu)質(zhì)牧草種植，是西北地區(qū)牧草的最佳種植區(qū)。2016年，定西市政府基于當(dāng)?shù)刈匀粭l件，以“立草為業(yè)、草畜并舉，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為核心理念，開(kāi)始積極建設(shè)“中國(guó)西部草都”。近幾年來(lái)各公共主體積極參與、廣泛合作，使得定西市優(yōu)質(zhì)牧草種植基地規(guī)模不斷擴(kuò)大、草畜一體化發(fā)展格局初步形成、牧草加工能力穩(wěn)步提升、現(xiàn)代倉(cāng)儲(chǔ)物流體系不斷完善、草畜產(chǎn)品品牌培育成效突出[3]，中國(guó)西部草都的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。

1.1經(jīng)濟(jì)效益

中國(guó)西部草都的建設(shè)給定西市的農(nóng)民創(chuàng)造了新的收入增長(zhǎng)點(diǎn)。定西地區(qū)獨(dú)特的自然地理環(huán)境使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展受限，人們無(wú)法從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品中獲取更大的經(jīng)濟(jì)收入，但定西地區(qū)多樣的地理地貌和特有的光熱資源優(yōu)勢(shì)非常適宜發(fā)展草牧業(yè)，農(nóng)民能從草畜產(chǎn)品中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入的最大化。2017年定西市草牧業(yè)的增值已達(dá)28億元，定西市農(nóng)民的人均收入達(dá)到2000元，其中貧困戶(hù)人均可支配收入的30%以上來(lái)自于草牧業(yè)，這一比例要高于中藥材和馬鈴薯的貢獻(xiàn)率[4]。未來(lái)定西市將繼續(xù)實(shí)現(xiàn)中國(guó)西部草都的高質(zhì)量發(fā)展——到2022年底，定西市規(guī)劃的飼草種植面積要達(dá)到500萬(wàn)畝，年產(chǎn)鮮草要達(dá)到1千萬(wàn)噸以上[5]，以期獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。

1.2社會(huì)效益

大力發(fā)展草產(chǎn)業(yè)對(duì)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家綠色發(fā)展理念、建設(shè)生態(tài)文明、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、提高畜產(chǎn)品質(zhì)量和繁榮地方經(jīng)濟(jì)等方面具有重大而深遠(yuǎn)的意義[6]。中國(guó)西部草都建設(shè)過(guò)程中帶來(lái)的社會(huì)效益主要有打造城市名片、改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以及大力助推脫貧攻堅(jiān)。(1)定西市以“署都”“藥都”著稱(chēng)，在定西市政府大力發(fā)展草牧業(yè)后，“中國(guó)西部草都”也會(huì)成為定西市的一張靚麗的新名片，有利于宣傳城市，吸引外資。(2)中國(guó)西部草都的建設(shè)積極響應(yīng)國(guó)家推行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將定西市以往的“糧、經(jīng)”二元農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整成“糧、經(jīng)、飼草”三元農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)配置。(3)定西市政府將牧草種免費(fèi)發(fā)放給一些精準(zhǔn)扶貧戶(hù)，且定西市政府大力扶持民祥、巨盆等龍頭牧草公司，使這些公司帶領(lǐng)周邊農(nóng)牧戶(hù)種草致富，有力地助推了定西市的脫貧攻堅(jiān)工作。

1.3生態(tài)效益

定西市政府于2011年開(kāi)始實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆屯四吝€草工程，這幾年來(lái)共落實(shí)草原禁牧45.87萬(wàn)公頃，每年完成草原鼠蟲(chóng)害防治均在15萬(wàn)公頃以上，累計(jì)治理“三化”草原13.33萬(wàn)公頃[7]。在定西隴中地區(qū)山峁溝壑間大面積種植牧草作物，使得土壤侵蝕模數(shù)大幅降低(由2010年的5640t/km2減少到2015年的2340t/km2)，水土流失治理程度達(dá)75%，基本實(shí)現(xiàn)了“泥不出溝、水不下山”，有效地減少了黃河上游泥沙入河量，有力地踐行了總書(shū)記“兩山”理念。同時(shí)，草畜產(chǎn)品銷(xiāo)往西藏、青海等“三江”源頭，有效緩解了三江源頭草畜失衡的壓力，為三江源頭牧區(qū)的減畜任務(wù)作出了積極貢獻(xiàn)，有效保護(hù)了三江源頭地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境。中國(guó)西部草都建設(shè)所儲(chǔ)備的草產(chǎn)品資源還為國(guó)家應(yīng)急救災(zāi)作出一定貢獻(xiàn)。

2以公共管理推進(jìn)中國(guó)西部草都建設(shè)的必要性

公共管理主體為解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理并規(guī)劃的社會(huì)活動(dòng)叫做公共管理。以政府為核心的公共部門(mén)，在綜合社會(huì)多元力量的基礎(chǔ)上，通過(guò)多種途徑和方法增強(qiáng)綜合治理能力、提升公共服務(wù)品質(zhì)，從而滿(mǎn)足群眾訴求，實(shí)現(xiàn)公眾利益[8]。公共管理體系在創(chuàng)造和提升城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面具有不可替代的作用，一個(gè)民主的、有能力的、高效率的、透明的政府公共管理體系無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是對(duì)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的。中國(guó)西部草都的建設(shè)是基于定西市政府期望通過(guò)發(fā)展草牧業(yè)來(lái)達(dá)到生態(tài)治市、脫貧攻堅(jiān)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上的，其戰(zhàn)略制定、政策實(shí)施、公共主體參與及社會(huì)效益評(píng)價(jià)的各個(gè)方面都是公共管理的范疇。中國(guó)西部草都建設(shè)過(guò)程中所需要的社會(huì)公共物品是由政府公共行政部門(mén)宏觀調(diào)控的，且中國(guó)西部草都未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃選擇過(guò)程中也需要考慮其是否具有公共價(jià)值?？傊?，以公共管理措施解決中國(guó)西部草都建設(shè)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題、推進(jìn)中國(guó)西部草都的建設(shè)與發(fā)展是十分必要的。

3中國(guó)西部草都建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題分析

3.1貧瘠的自然環(huán)境條件難以克服

必須清楚地認(rèn)識(shí)到，包括定西在內(nèi)的隴中地區(qū)是典型的黃土高原丘陵溝壑區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱。聯(lián)合國(guó)教科文組織曾評(píng)價(jià)定西地區(qū)為“不適宜人類(lèi)居住區(qū)”，正是在這樣貧瘠的自然環(huán)境條件下，定西市政府才選擇了最為適宜的草牧業(yè)，定西草牧業(yè)的發(fā)展是受自然環(huán)境條件限制的。中國(guó)西部草都的核心建設(shè)區(qū)定西市安定區(qū)年降雨量較低，時(shí)常干旱，對(duì)牧草的生長(zhǎng)產(chǎn)生了不良的影響[9]。貧瘠的自然環(huán)境條件難以克服，但政府可以采取公共管理手段來(lái)緩解，例如規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)制度防止產(chǎn)生外部性問(wèn)題、引進(jìn)抗旱的牧草品種以及興建水利工程等。3.2公共多元參與主體仍有缺陷社會(huì)公共多元參與主體包括政府、企業(yè)、市民、新型經(jīng)營(yíng)主體等。中國(guó)西部草都的建設(shè)需要各社會(huì)公共主體積極合作、廣泛參與，但定西草牧業(yè)的社會(huì)公共多元參與主體仍有缺陷，主要體現(xiàn)在：(1)草牧業(yè)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)有的技術(shù)力量和人員隊(duì)伍存在著技術(shù)落后、知識(shí)匱乏、年齡老化等問(wèn)題，很難滿(mǎn)足定西市草牧業(yè)發(fā)展的需求[10]。(2)新型經(jīng)營(yíng)主體合作化程度低。定西市現(xiàn)有安定綠田園、通渭畢昌等牧草專(zhuān)業(yè)種植合作社5家，但只有通渭畢昌專(zhuān)業(yè)合作社集新品種試驗(yàn)、示范推廣與訂單種植為一體，起著較為突出的示范帶頭效應(yīng)，其他大部分合作社有名無(wú)實(shí)，流于形式，沒(méi)有充分發(fā)揮合作組織的作用。因此需對(duì)中國(guó)西部草都建設(shè)工作中的各個(gè)參與主體進(jìn)行優(yōu)化，使這些參與主體的潛能得以充分挖掘和發(fā)揮，進(jìn)而使其在城市文化建設(shè)中發(fā)揮出更大的作用[11]。

3.3中國(guó)西部草都產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)

亟需完善中國(guó)西部草都的建設(shè)尚處于起步階段，并沒(méi)有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，現(xiàn)階段定西草牧業(yè)的優(yōu)勢(shì)主要在于草產(chǎn)品加工形成了一定的規(guī)模，2020年定西市飼草青貯加工能力已達(dá)到200萬(wàn)噸。但是定西缺乏優(yōu)質(zhì)牧草品種的研發(fā)，使得定西草牧業(yè)的發(fā)展常常受制于自然環(huán)境條件的限制。同時(shí)定西市只有民祥牧草、現(xiàn)代草業(yè)、鑫淵盛和隴穗4家單一的草產(chǎn)品加工企業(yè)，尚未建立比較完善的飼草配送體系，覆蓋范圍小的同時(shí)配送能力弱。中國(guó)西部草都的建設(shè)是一個(gè)龐大的工程，需要一個(gè)完善的產(chǎn)業(yè)鏈做支撐，中國(guó)西部草都產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)亟需完善。

4公共管理視角下的中國(guó)西部草都未來(lái)建設(shè)工作開(kāi)展策略

4.1實(shí)現(xiàn)“共享”公共管理政策制定

公共管理的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，且公共管理的多元價(jià)值學(xué)說(shuō)也認(rèn)為政府、企業(yè)、個(gè)人在社會(huì)運(yùn)行中共同承擔(dān)著管理責(zé)任[12]。這就要求公共管理者不能簡(jiǎn)單地充當(dāng)執(zhí)行政治命令的角色，而應(yīng)在處理公眾最關(guān)心的公共問(wèn)題的過(guò)程中注入回應(yīng)、協(xié)商、參與等公共價(jià)值的理解，以改善公共管理者的組織角色，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新管理[13]。中國(guó)西部草都的建設(shè)是使定西社會(huì)各階層人民普遍受益的公共事業(yè)，其公共管理政策應(yīng)按照人人參與、人人得益的基本原則去設(shè)計(jì)[14]。在牧草種植區(qū)域劃定、保價(jià)收購(gòu)牧草標(biāo)準(zhǔn)制定以及公共物品提供方面實(shí)現(xiàn)“共享”政策制定是十分有益的。

4.2人力資源雙向培養(yǎng)

中國(guó)西部草都建設(shè)過(guò)程中的人力資源應(yīng)堅(jiān)持雙向培養(yǎng)。體制內(nèi)，應(yīng)加強(qiáng)定西市政府有關(guān)部門(mén)人員關(guān)于草牧業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升相關(guān)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)技能，使得政府部門(mén)在宏觀層面能更好地引領(lǐng)和指導(dǎo)基層草牧業(yè)發(fā)展的基層工作，提高中國(guó)西部草都建設(shè)的工作效率。體制外，積極與國(guó)內(nèi)外高校和相關(guān)科研院所合作，引進(jìn)高水準(zhǔn)的科研人才和先進(jìn)的草畜產(chǎn)品生產(chǎn)與加工器械，使得在優(yōu)質(zhì)牧草育種、優(yōu)質(zhì)青貯菌劑開(kāi)發(fā)以及冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)物流等技術(shù)難題上有所突破。

4.3優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境并完善產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)

中國(guó)西部草都的建設(shè)過(guò)程是在市場(chǎng)大環(huán)境中運(yùn)行的，政府要處理好其與企業(yè)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和公共服務(wù)作用[15]。同時(shí)也必須清楚地認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)也可能因?yàn)橥獠啃?、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而出現(xiàn)失靈的情況，這時(shí)對(duì)政府來(lái)說(shuō)，最重要的并不是去做那些市場(chǎng)可以做的事，而是去做那些市場(chǎng)做不了，或者沒(méi)人愿意做的事[16]，因此優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)就十分重要。中國(guó)西部草都產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)絕非一日之功，定西草牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中草畜產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)已初具規(guī)模，未來(lái)需要做的是完善產(chǎn)業(yè)鏈前向優(yōu)質(zhì)牧草生產(chǎn)培育和后向草畜產(chǎn)品物流配送環(huán)節(jié)的建設(shè)。

4.4建設(shè)數(shù)字化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)

數(shù)字化是未來(lái)任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展都必須考慮的重要階段，在“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下將數(shù)字化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)引用到中國(guó)西部草都的建設(shè)中去是大勢(shì)所趨。未來(lái)中國(guó)西部草都的數(shù)字化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)應(yīng)主要集中在優(yōu)質(zhì)牧草種植資源基因庫(kù)、智慧畜牧業(yè)供應(yīng)端平臺(tái)以及草畜產(chǎn)品產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)塊鏈技術(shù)等領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)和利用上，最終建立起“中國(guó)西部草都”大數(shù)據(jù)管理交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)買(mǎi)定西，定西賣(mài)全國(guó)”的宏偉目標(biāo)。

4.5堅(jiān)持綠色可持續(xù)發(fā)展理念

綠色發(fā)展是解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境污染矛盾的必選之路，是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求[17]。中國(guó)西部草都的建設(shè)不僅為西部同類(lèi)地區(qū)的生態(tài)治理與城市發(fā)展提供借鑒和經(jīng)驗(yàn)，而且成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的天然屏障[18]。定西草牧業(yè)是建立在保護(hù)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)之上的實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)收益最大化的優(yōu)良產(chǎn)業(yè)，是生態(tài)文明建設(shè)的有效響應(yīng)，是綠色可持續(xù)發(fā)展理念的有效實(shí)踐。未來(lái)中國(guó)西部草都建設(shè)一定要堅(jiān)持綠色可持續(xù)發(fā)展理念，既要“綠水青山”，也要“金山銀山”。

5結(jié)語(yǔ)

中國(guó)西部草都的建設(shè)是集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)效益為一體的重大戰(zhàn)略，其建設(shè)及發(fā)展的過(guò)程涉及公共管理領(lǐng)域的方方面面。在未來(lái)我國(guó)“十四五”規(guī)劃的新時(shí)期，用公共管理視角審視中國(guó)西部草都建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決方案，無(wú)論是對(duì)《定西市草牧業(yè)發(fā)展“十四五”總體規(guī)劃》的編制設(shè)計(jì)，還是對(duì)定西草牧業(yè)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展都有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。非常希望此篇文章能提供相應(yīng)的智力支持。

作者：談彥棟 包雨靈 單位：蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院