公共管理的鐘擺效應(yīng)

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【摘要】

鐘擺原本是物理學(xué)的一個現(xiàn)象，后被運用到心理學(xué)的研究，以描述某些政治現(xiàn)象。然而，在公共管理理論中，同樣存在“效率”與“公平”鐘擺效應(yīng)。公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論及新公共服務(wù)理論等，從理論上實現(xiàn)了“效率—公平—效率—公平”的轉(zhuǎn)換。

【關(guān)鍵詞】

公共管理；鐘擺效應(yīng)；公平；效率

公共管理，譯自英文“PublicAdministration”，因而，有的學(xué)者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學(xué)科，獲得了快速而長遠(yuǎn)的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個分支學(xué)科。1991年在美國舉行的公共管理學(xué)術(shù)研討會是其產(chǎn)生的標(biāo)志。自此之后，公共管理學(xué)、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。王樂夫等人認(rèn)為：公共管理學(xué)是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動及其規(guī)律的學(xué)問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學(xué)研究的核心關(guān)系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關(guān)系的前提，是三對關(guān)系的核心。

一、相關(guān)概念

（一）鐘擺效應(yīng)鐘擺，原指時鐘機(jī)械的一個部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動力以轉(zhuǎn)動齒輪，進(jìn)而使指針勻速轉(zhuǎn)動以指示時間。后來，學(xué)者將這種現(xiàn)象運用到政治學(xué)研究領(lǐng)域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應(yīng)（PendulumEffect）。在公共管理學(xué)中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應(yīng)，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內(nèi)被反復(fù)討論，并各占上風(fēng)。

（二）公平與效率對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規(guī)范，在這種價值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)濟(jì)、機(jī)會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。效率，屬經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加；微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平與效率，二者相輔相承，既對立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標(biāo)總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學(xué)所要研究的核心關(guān)系。

二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應(yīng)

自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，標(biāo)志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學(xué)科開始發(fā)展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學(xué)管理，提倡效率；第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調(diào)公平；第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場的作用及政府優(yōu)化，強調(diào)效率；第四個階段則是新公共服務(wù)理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。

（一）傳統(tǒng)公共行政理論傳統(tǒng)公共行政理論強調(diào)行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認(rèn)為政治的重點在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學(xué)的建立提供了必要性。韋伯的學(xué)說為公共行政學(xué)的創(chuàng)立提供了理論框架。他認(rèn)為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統(tǒng)治是合理的形式。科學(xué)管理之父泰勒提出的科學(xué)管理理論，則為公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動作用。三人的理論學(xué)說共同推動著公共行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標(biāo)前進(jìn)。傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動管理科學(xué)化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻(xiàn)，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應(yīng)承擔(dān)社會責(zé)任，政府進(jìn)行公共管理的目標(biāo)應(yīng)是公平。

（二）新公共行政理論新公共行政理論的代表人物以美國行政學(xué)家沃多克、弗雷德里克森等人為主。1968年9月，在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向為主題的研討會，標(biāo)志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文及其著作《新公共行政學(xué)》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點。新公共行政理論認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔(dān)起社會責(zé)任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調(diào)公平與民主，認(rèn)為政府在追求效率的同時，應(yīng)對公眾負(fù)責(zé)，應(yīng)考慮公民的需要，并以承擔(dān)社會責(zé)任、實現(xiàn)公平為最終目標(biāo)。基于此，新公共行政理論主張行政機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的變革，建立一種有回應(yīng)性、參與性的民主行政機(jī)構(gòu)。與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責(zé)任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學(xué)研究的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容增多，極大地推動了公共行政學(xué)的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學(xué)并沒有在公共行政學(xué)研究的進(jìn)程中成為主導(dǎo)范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性；二是由于其倡導(dǎo)的社會公平、社會責(zé)任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等提供了可借鑒之處。

（三）新公共管理理論以管理至上的“新公共管理”學(xué)說是近現(xiàn)代以來指導(dǎo)歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府———企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細(xì)的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”“、后官僚體制模式”“、以市場為導(dǎo)向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學(xué)說與市場緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場、社會的關(guān)系，主張以減少政府干預(yù)、發(fā)揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場機(jī)制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理；管理的市場化要求公共組織引進(jìn)競爭機(jī)制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；第二，社會擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；第三，競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織；第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費；第八，有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；第九，分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；第十，以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行改革。新公共管理理論是學(xué)者們根據(jù)歐、美等地進(jìn)行政府改革的實踐，總結(jié)其經(jīng)驗而形成的思想。它將政府從公共服務(wù)提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔(dān)任公共服務(wù)促進(jìn)者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務(wù)的效率的同時，對緩解政府財政危機(jī)也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機(jī)制的觀念使得較多的學(xué)者認(rèn)為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務(wù)理論開始占據(jù)有利地位。

（四）新公共服務(wù)理論新公共服務(wù)理論是在對新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上形成的，其代表人物以羅伯特•登哈特夫婦等人為主。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在進(jìn)行公共事務(wù)管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應(yīng)力的機(jī)構(gòu)，以向公民提供服務(wù)及放權(quán)為主要工作職責(zé)。其主要觀點集中在七個方面：第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；第五，責(zé)任并不簡單；第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。新公共服務(wù)理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上，它雖然對新公共管理理論的內(nèi)容進(jìn)行了批評，但同時也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務(wù)理論承認(rèn)新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進(jìn)行了補充、修正。新公共服務(wù)將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細(xì)瑣的事務(wù)中解放出來，對公共管理進(jìn)行宏觀規(guī)劃，使公共服務(wù)的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標(biāo)?？梢哉f在某種程度上，新公共服務(wù)理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。

三、結(jié)論

關(guān)于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應(yīng)的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經(jīng)濟(jì)社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發(fā)現(xiàn)，不同理論的學(xué)者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側(cè)重，但如何兼顧兩者則是學(xué)者們更加熱衷的話題。如新公共服務(wù)理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結(jié)合，以實現(xiàn)公共管理的最佳狀態(tài)。相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學(xué)者討論的熱點話題，但如何將二者結(jié)合、兼顧，想必是公共管理學(xué)更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回擺動之后，終會歸于平靜。

作者：曾艷 單位：四川省社會科學(xué)院