促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅政策研究

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摘要:多年來在西部大開發(fā)戰(zhàn)略和全國人民的支援下，西藏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，居民收入穩(wěn)定增長，但與全國平均水平相比還存在較大差距。研究發(fā)現(xiàn)西藏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的原因分為地域與文化的、歷史與現(xiàn)實(shí)的。建議政府進(jìn)一步完善財(cái)政政策，加大財(cái)力下沉力度，改革財(cái)政資金投入方式，健全財(cái)稅制度，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展農(nóng)牧民成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，助推縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞:縣域經(jīng)濟(jì);特色發(fā)展;財(cái)政支持;西藏

郡縣治則天下安，這一古訓(xùn)充分說明了縣域經(jīng)濟(jì)在治國安邦中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位?？h域經(jīng)濟(jì)在西藏國民經(jīng)濟(jì)中占有特殊重要的地位，未來其重要性不僅不會(huì)減弱，而且還會(huì)增強(qiáng)。加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是富民強(qiáng)縣之基。國內(nèi)外研究以均表明縣域發(fā)展由于所處的歷史、文化和地理環(huán)境不同，所擁有的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也不同，并沒有可直接復(fù)制的完美模式，因此既要借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，又要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展路徑更要發(fā)揮自身區(qū)位和特色優(yōu)勢，因地制宜，充分運(yùn)用財(cái)稅政策，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，對保障社會(huì)民生、建設(shè)全面小康(金杰，2005)、實(shí)現(xiàn)治邊穩(wěn)藏都具有特殊重要意義。

一、西藏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀

西藏地處祖國西南邊陲，由于自然條件和歷史原因，西藏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于其他省市，多年來在西部大開發(fā)戰(zhàn)略和全國人民的支援下，通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和改善民生，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)肟焖侔l(fā)展的軌道，取得了長足的進(jìn)步，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征。

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善隨著經(jīng)濟(jì)活力的持續(xù)增強(qiáng)和財(cái)政體制改革的不斷深化，西藏縣域經(jīng)濟(jì)得到了較快發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的步伐加快，由過去的“一三二”到“三二一”格局(陳德榮等，2012)，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的梯度特征。2019年西藏地區(qū)生產(chǎn)總值第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值所占比重分別為8.2%、37.4%、54.4%，財(cái)政收入同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了較大幅度增長。與此同時(shí)，西藏的基礎(chǔ)設(shè)施條件也不斷改善。對西藏這樣偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族地區(qū)，一直以來落后的基礎(chǔ)設(shè)施始終是制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。為打破瓶頸，國家已累計(jì)投入1萬多億元，共實(shí)施了800多個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，交通、能源、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施得到了較好改善，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

(二)居民收入穩(wěn)定增長，生態(tài)環(huán)境較好發(fā)展西藏堅(jiān)持實(shí)施積極的就業(yè)政策，加強(qiáng)就業(yè)和社會(huì)保障，加快農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)，居民的收入水平增長非?？?，多年保持兩位數(shù)增長。2019年西藏居民人均可支配收入為19501元，比上年增長12.8%。其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入37410元，增長10.7%;農(nóng)村居民人均可支配收入12951元，增長13.1%。2019年西藏所有縣(區(qū))全部實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步縮小。從收入的來源來看，西藏城鄉(xiāng)居民收入中很大一部分來源于轉(zhuǎn)移性收入。得益于各級(jí)政府的重視，西藏的生態(tài)環(huán)境也越來越好。近年來西藏政府堅(jiān)持貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)美麗新西藏，通過實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加大對農(nóng)牧區(qū)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的投入力度，草原生態(tài)環(huán)境不斷改善，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)總體保持穩(wěn)定，保障了西藏是中國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最好的地區(qū)之一。

二、西藏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題

(一)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后由于所處的歷史、文化和地理位置不同，一直以來西藏縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、底子薄，受傳統(tǒng)粗放式農(nóng)牧業(yè)發(fā)展模式，第二、第三產(chǎn)業(yè)低水平發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板較多。近年來在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面進(jìn)行了積極探索，取得了一定成效。但縣域經(jīng)濟(jì)總量依然偏低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不盡合理，自身特色不明顯和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度慢，整體競爭力較弱等問題仍較突出，相比全國平均水平更是存在較大差距，縣級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀并未改變。

(二)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡西藏縣域面積占比近九成、常住人口占比超七成、經(jīng)濟(jì)總量占比超六成，縣域經(jīng)濟(jì)總量在全區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中有著舉足輕重的地位。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分布情況一樣，因資源稟賦優(yōu)勢不同，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題較為突出，尤其是資源稟賦、新興產(chǎn)業(yè)、新型業(yè)態(tài)培育不足、城鄉(xiāng)差距較大、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)乏力、引進(jìn)項(xiàng)目難、吸引人才難、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展不突出不充分，畝均產(chǎn)出不高、體制機(jī)制不活、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足，生態(tài)環(huán)保壓力大等諸多問題。

(三)縣級(jí)財(cái)政仍屬于典型的“吃飯型”財(cái)政西藏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的區(qū)域優(yōu)勢，同時(shí)存在著很多制約因素和發(fā)展難題。市場發(fā)育程度低，目前開征稅種少，稅源缺乏，財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，加上維護(hù)穩(wěn)定等特殊支出，西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性和困難性使得縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后。2019年全區(qū)實(shí)現(xiàn)稅收收入157.52億元，同期的公共預(yù)算支出卻達(dá)到了2180.88億元，西藏財(cái)政自給率在全國排名最低，平均90%以上的財(cái)力保障只能依賴上級(jí)補(bǔ)助。近年來由于錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，縣級(jí)財(cái)政收入增長緩慢，現(xiàn)有財(cái)力首先用于保證單位工資的運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)法定的支出需求大于財(cái)力供給時(shí)，財(cái)政支出出現(xiàn)缺口，預(yù)算編制難以做到面面兼顧。

(四)縣域經(jīng)濟(jì)受到體制性約束受特殊的歷史、自然、地理等原因的影響，西藏縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展相對滯后，中央政府承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，目前的行政管理體制在一定程度上制約了市縣兩級(jí)財(cái)政體制改革的推進(jìn)，使得縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到許多體制性約束。西藏絕大部分投資、建設(shè)資源均來自中央和內(nèi)地的轉(zhuǎn)移支付和援助，受信息不對稱和復(fù)雜性的影響，這在很大程度上仍是取決于上級(jí)政府的主觀性偏好，不一定符合地方實(shí)際需求，以及對項(xiàng)目的成本與效益分析還很不完善，造成的后果就是急需轉(zhuǎn)移支付的民生項(xiàng)目往往不能得到相應(yīng)的支持，影響了地方積極性，使得地方從這些領(lǐng)域退出。此外政府并未傳統(tǒng)路徑依賴，存在缺位、越位的問題，尤其是公共服務(wù)和社會(huì)管理職能較弱，服務(wù)企業(yè)自覺性、主動(dòng)性、專業(yè)性不夠，縣域營商環(huán)境有待改善。

三、西藏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的原因

通過多年的發(fā)展，西藏基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，經(jīng)濟(jì)總量大幅提升，縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成果顯著，但與全國平均水平相比還存在較大差距。西藏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的原因是多方面的，相比全國其他省市區(qū)更為錯(cuò)綜復(fù)雜((丁業(yè)現(xiàn)等，2006))，大致分為地域與文化的、歷史與現(xiàn)實(shí)的原因。

(一)地域與文化西藏屬于高海拔地區(qū)、沿邊境地區(qū)、高山峽谷地區(qū)，現(xiàn)有74個(gè)縣(區(qū))，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是以縣為單位進(jìn)行輻射(張?bào)泔L(fēng)，2005)，可劃分為農(nóng)業(yè)縣、牧業(yè)縣、半農(nóng)半牧業(yè)縣、邊貿(mào)縣等區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。特殊的地理位置和惡劣的氣候條件使得西藏地廣人稀，災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營方式落后，信息閉塞，大多從事小規(guī)模生產(chǎn)，畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，致使農(nóng)牧產(chǎn)品大多數(shù)是自給自足的，無法適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。部分農(nóng)牧民市場意識(shí)淡薄，“等、靠、要”思想由來已久，自我發(fā)展動(dòng)力不足，已成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的“攔路虎”。

(二)歷史與現(xiàn)實(shí)通過制度改革與創(chuàng)新，西藏從過去封閉的封建農(nóng)奴制社會(huì)跨入了現(xiàn)代的社會(huì)主義社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了長足進(jìn)步。但發(fā)展基礎(chǔ)差、底子薄，市場體系發(fā)育并不完全。作為全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后地區(qū)，公共設(shè)施和公共服務(wù)的可及性較差，受“最后一公里”的限制作用較普遍，使得物流、信息流成本較高，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著許多困難和問題。西藏人口密度低，環(huán)境建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)化水平不高，都成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的種種不利因素。此外由于資金、技術(shù)、人才匱乏，使得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境和條件極為有限，難以支撐和帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得西藏縣域經(jīng)濟(jì)與全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平相比差距較大。西藏實(shí)現(xiàn)小康最大的短板在農(nóng)牧區(qū)，加上貧困、民生、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)欠缺問題等交織在一起，使得西藏的“特殊性”現(xiàn)象比內(nèi)地甚至其他民族地區(qū)顯得更加復(fù)雜。

四、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅措施

(一)完善財(cái)政體制機(jī)制，加大財(cái)力下沉力度統(tǒng)籌西藏特殊區(qū)情、區(qū)域平衡、地方財(cái)政承受能力和相關(guān)民生政策等因素，推進(jìn)自治區(qū)與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的體系，合理適度調(diào)整各級(jí)政府事權(quán)范圍，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，推進(jìn)中央與西藏財(cái)政關(guān)系的制度化、規(guī)范化、法治化。同時(shí)要加大財(cái)力下沉力度，提高一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，建立一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)推動(dòng)作用，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效率。增加財(cái)力性激勵(lì)補(bǔ)助(肖東海，韋瑞智，2016)，針對不同地區(qū)、不同縣域資源稟賦差異形成的超額收入，通過提高區(qū)、地(市)收入分享比例予以適當(dāng)調(diào)節(jié)。規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，科學(xué)定期評(píng)估和退出機(jī)制，避免專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付部門化或隨意化，提升轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

(二)健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，改革財(cái)政資金投入方式推動(dòng)形成財(cái)政產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)投入與稅收貢獻(xiàn)、帶動(dòng)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)就業(yè)等掛鉤的新機(jī)制，建立稅收收入增長與均衡性轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)機(jī)制，提高縣級(jí)財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力，確?？h級(jí)財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行。結(jié)合縣級(jí)財(cái)政實(shí)際狀況，出臺(tái)積極的財(cái)政政策，發(fā)揮稅收支持西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善民生、推動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極作用，從而壯大縣級(jí)財(cái)政實(shí)力，進(jìn)而推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展，不斷形成良性循環(huán)發(fā)展機(jī)制。與此同時(shí)，進(jìn)一步改革財(cái)政資金投入方式。要保證財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)更加合理，盤活各領(lǐng)域財(cái)政存量資金，確立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理制度體系，提升財(cái)政支出的科學(xué)和效益，更好地發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的效果。健全預(yù)算績效管理制度，強(qiáng)化績效理念，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建議績效目標(biāo)由資金使用部門制定，使預(yù)算編制更科學(xué)反映區(qū)、地兩級(jí)的實(shí)際情況，創(chuàng)新評(píng)估評(píng)價(jià)方法，提高財(cái)政資金使用效益和受益感。

(三)安排專項(xiàng)資金支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重要支撐，當(dāng)前正是西藏加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要時(shí)期，圍繞特色產(chǎn)業(yè)和培育產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮財(cái)稅政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，因地制宜，形成縣域經(jīng)濟(jì)特色，走出具有當(dāng)?shù)靥厣目h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。公共財(cái)政要向“三農(nóng)”傾斜，提升西部大開發(fā)政策指引和涉稅宣傳，健全專項(xiàng)扶貧攻堅(jiān)稅收優(yōu)惠政策，完善促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)稅優(yōu)惠政策，發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)和導(dǎo)向作用，堅(jiān)持綠色發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合高質(zhì)量發(fā)展。

(四)扶持重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)享受的稅收優(yōu)惠政策堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先和人才強(qiáng)縣戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，支持農(nóng)牧民技能培訓(xùn)和小微企業(yè)成長，提供更多技術(shù)、人才的支持。推進(jìn)職業(yè)教育，規(guī)范整合高校就業(yè)補(bǔ)貼資金，完善大學(xué)生就業(yè)服務(wù)體系。通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，給予服務(wù)業(yè)、民族產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)在財(cái)稅等方面的就業(yè)專項(xiàng)資金扶持，特別是面向邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和符合重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)傾斜。加大農(nóng)牧民培訓(xùn)補(bǔ)助、就業(yè)補(bǔ)助、職業(yè)技能提升行動(dòng)等資金，推進(jìn)就業(yè)基地建設(shè)，創(chuàng)新技能培訓(xùn)模式，發(fā)放就業(yè)補(bǔ)貼，依托項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民培訓(xùn)和就業(yè)精準(zhǔn)對接，提升培訓(xùn)實(shí)效，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民增收創(chuàng)收，加快農(nóng)牧民富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，發(fā)展農(nóng)牧民成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。

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作者：申苗鋒 單位：西藏大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院