大中型水利工程農(nóng)村移民安置方式分析

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摘要:現(xiàn)階段大中型水利工程農(nóng)村移民主要采用有土從農(nóng)的安置方式予以安置，該安置方式不僅可以保持移民原有的生產(chǎn)和生活方式，并可保障移民的生產(chǎn)生活水平達(dá)到或超過原有水平。但是，新形勢(shì)下的大中型水利工程移民安置面臨著越來越大的挑戰(zhàn)，移民安置任務(wù)越來越重，難度也越來越大，且可用于安置移民的土地資源越來越少，尤其在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯。以目前正在實(shí)施移民安置的浙江省新昌縣欽寸水庫工程為例，對(duì)移民安置方式進(jìn)行分析，為新形勢(shì)下大中型水利工程開展農(nóng)村移民安置工作，制定合理的移民安置方式提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞:水利工程;農(nóng)村移民;安置方式;欽寸水庫

經(jīng)過多年移民安置工作的實(shí)踐，大中型水利工程移民安置模式多種多樣。按遷移距離劃分，可分為就近后靠、異地近遷和異地遠(yuǎn)遷安置;按就業(yè)安置途徑劃分，可分為農(nóng)業(yè)、自謀職業(yè)、自謀出路和養(yǎng)老保險(xiǎn)安置等;按移民群體組合形式劃分，可分為分散和集中安置。上述各種安置方式在內(nèi)容上可能是相互交織的。選擇移民安置模式，必須考慮移民安置規(guī)劃目標(biāo)、環(huán)境容量與人力資源等因素，遵循有土安置為主、多種方式并舉、風(fēng)險(xiǎn)最小和可持續(xù)發(fā)展等原則。水利工程移民安置成敗的關(guān)鍵在于根據(jù)各地的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、勞動(dòng)力素質(zhì)，正確選擇移民安置模式。目前，移民安置尚無固定的成功模式，本文對(duì)欽寸水庫工程農(nóng)村移民安置方式進(jìn)行分析，希望為新形勢(shì)下大中型水利工程農(nóng)村移民安置工作提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

1工程概況

欽寸水庫工程于2010年9月正式開工建設(shè)，工程是《曹娥江流域綜合規(guī)劃》和《曹娥江流域防洪規(guī)劃》中推薦的開發(fā)項(xiàng)目之一，也是《浙江省水資源保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》和《錢塘江河口水資源配置規(guī)劃》確定實(shí)現(xiàn)浙東地區(qū)水資源優(yōu)化配置的重點(diǎn)水源工程，是一座以供水、防洪為主，兼顧灌溉和發(fā)電的綜合利用水利工程。工程建成后，可向本流域下游地區(qū)生活生產(chǎn)供水842萬m3，向嵊州浦口開發(fā)區(qū)供水1407萬m3，灌溉供水820萬m3，下游生態(tài)環(huán)境用水1981萬m3，同時(shí)多年平均還可向外流域?qū)幉ㄊ刑峁?.26億m3的優(yōu)質(zhì)水。初步設(shè)計(jì)概算靜態(tài)總投資30.79億元，動(dòng)態(tài)總投資32.76億元。其中，征地移民補(bǔ)償投資23.960億元。根據(jù)審批的規(guī)劃報(bào)告和設(shè)計(jì)變更報(bào)告，欽寸水庫工程建設(shè)征地范圍共涉及新昌縣、嵊州市和奉化市3個(gè)縣(市)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，征收土地總面積為917.53hm2，其中，農(nóng)用地為637.22hm2，建設(shè)用地為89.9hm2，未利用地為190.41hm2;施工臨時(shí)占地共計(jì)28.53hm2，其中耕地6.87hm2，林地21.66hm2。工程淹沒影響人口共計(jì)4326戶11018人，其中非農(nóng)移民332人;財(cái)產(chǎn)人口436人，隨遷人口597人，涉及各類房屋拆遷面積共計(jì)71.19萬m2。安置任務(wù)由新昌縣和寧波市共同承擔(dān);寧波市采用分散兼顧集中的安置方案，選擇了8個(gè)縣(市)區(qū)80個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)196個(gè)安置點(diǎn)進(jìn)行安置，計(jì)劃安置移民5080人;新昌縣采用農(nóng)居房和公寓房相結(jié)合的集中兼顧分散的安置方案，選擇了4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行安置，計(jì)劃安置移民6360人(不含財(cái)產(chǎn)人口436人及隨遷人口597人);安置點(diǎn)用地總面積為104.89hm2，其中，新昌安置點(diǎn)用地面積為58.17hm2，寧波安置點(diǎn)用地面積為46.72hm2。生產(chǎn)安置人口為13029人(其中，需生產(chǎn)安置但不搬遷的人口為1933人);新昌縣計(jì)劃安置8049人。

2移民指導(dǎo)思想

(1)移民安置應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，注重環(huán)境保護(hù)。(2)移民安置應(yīng)貫徹“以人為本”的思想，實(shí)行開發(fā)性移民方針，實(shí)現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富，使移民搬遷后生活水平達(dá)到或超過原有水平，并且努力為移民和原居民共同奔小康創(chuàng)造一定的條件。(3)正確處理國家、地方、業(yè)主和移民之間的利益，根據(jù)國家有關(guān)政策和法規(guī)，按照前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的原則，妥善安置移民生產(chǎn)、生活，保護(hù)移民合法權(quán)益。(4)農(nóng)村移民生產(chǎn)安置在優(yōu)先考慮種植業(yè)安置的基礎(chǔ)上，根據(jù)移民自身的條件和所擁有的勞動(dòng)技能，由移民提出申請(qǐng)，選擇自謀職業(yè)、自謀出路、社會(huì)保障等其他安置方式。安置區(qū)選擇按照由近到遠(yuǎn)的順序進(jìn)行。搬遷安置與生產(chǎn)安置緊密結(jié)合，建房方式根據(jù)安置地的實(shí)際情況，遵循有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則。

3移民安置目標(biāo)及原則

3.1安置目標(biāo)

通過興建水庫對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到促進(jìn)作用，在建設(shè)過程中，如何安置水庫移民是水庫建設(shè)的關(guān)鍵。水庫建設(shè)淹沒了大片耕地、園地及房屋，使移民失去了生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)，安置目標(biāo)就是使移民的生產(chǎn)、生活水平逐步達(dá)到或超過原有水平。

3.2安置原則

(1)采取公正、公平、公開，以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存和發(fā)展的需求。(2)顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個(gè)人利益。(3)根據(jù)安置區(qū)的資源特性和安置容量，合理選擇安置方式。(4)通過對(duì)安置區(qū)土地資源的調(diào)查研究和環(huán)境容量分析，從實(shí)際出發(fā)，充分利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源優(yōu)勢(shì)，因地制宜地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，使安置后移民達(dá)到或超過原有水平。

4欽寸水庫工程移民安置方式分析

如何解決農(nóng)村移民搬遷安置后的生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)收入來源是農(nóng)村移民工作的重中之重。農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式是水庫移民安置的關(guān)鍵問題，也是移民安置規(guī)劃中首先需要解決的問題，移民安置方式選擇是否合適關(guān)系到移民安置實(shí)施后移民的生產(chǎn)生活水平能否恢復(fù)或提高，關(guān)系到能否真正實(shí)現(xiàn)移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”。欽寸水庫工程在移民安置規(guī)劃及實(shí)施階段，為了保證移民盡可能多地獲得土地，為今后的發(fā)展留有余地，根據(jù)國家有關(guān)政策，在充分尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)部分移民采取社會(huì)保障、自謀職業(yè)、自謀出路和投親靠友等安置方式。結(jié)合欽寸水庫農(nóng)村移民實(shí)際情況，經(jīng)各方多次磋商，初步擬定采用以農(nóng)業(yè)安置為主，社會(huì)保障、自謀職業(yè)、自謀出路和投親靠友等安置方式為輔的安置方式，同時(shí)明確社會(huì)保障、自謀職業(yè)、自謀出路和投親靠友等安置方式的界定條件。

4.1農(nóng)業(yè)安置

農(nóng)業(yè)安置是指統(tǒng)一配置與安置區(qū)居民同等數(shù)量和同等質(zhì)量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，保證農(nóng)村移民有必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，使其能繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以獲得保證其生活水平不降低的收入。這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料主要來源于農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)生產(chǎn)資料、其他承包戶自愿流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)資料以及通過土地開發(fā)、整理獲取的新增加的生產(chǎn)資料。大多數(shù)水庫移民為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，移民安置最理想的自然是繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)村居民來說這也是最主要采用的安置方式。采用這種安置方式進(jìn)行基本安置的同時(shí)，還需要進(jìn)行扶持和引導(dǎo)，對(duì)安置區(qū)進(jìn)行各種資源的開發(fā)，并鼓勵(lì)發(fā)展林木、果木等種植業(yè)，以及積極發(fā)展其他新型農(nóng)業(yè)，使移民在各方面有良好的前景和發(fā)展。農(nóng)業(yè)安置的優(yōu)點(diǎn)是移民易于接受，不需要經(jīng)歷一段時(shí)間的過渡和適應(yīng)即可開展生產(chǎn)，但農(nóng)業(yè)安置可能存在耕作結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地產(chǎn)出的不一致等諸多問題，移民的知識(shí)面與能力都不可能達(dá)到自身的改變，需要移民的主管部門、政府、社會(huì)進(jìn)行各種幫助，這就需要地方政府根據(jù)移民的特殊性多下功夫，如進(jìn)行定期生產(chǎn)技能的培訓(xùn)，移民與安置區(qū)居民一對(duì)一的幫扶，政府優(yōu)惠政策扶持各種生產(chǎn)技能的培訓(xùn)等一系列措施，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面，讓移民自己主動(dòng)實(shí)現(xiàn)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)，各級(jí)政府專業(yè)部門在實(shí)現(xiàn)調(diào)整后需要投入一定的時(shí)間與精力進(jìn)行技術(shù)、產(chǎn)品銷售等各種服務(wù)，確保這種調(diào)整能使移民得到實(shí)惠。

4.2自謀職業(yè)安置

自謀職業(yè)是指移民在統(tǒng)一規(guī)劃的移民安置點(diǎn)內(nèi)以戶為單位取得宅基地建房，自愿不要生產(chǎn)用地，從事二、三產(chǎn)業(yè)的安置方式。自謀職業(yè)的移民戶需具備以下條件:(1)移民至少具有一項(xiàng)職業(yè)技能(出具資質(zhì)證明)或搬遷前已從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營且辦理了相關(guān)證照，并有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源或家庭主要成員是國家工作人員。(2)選擇自謀職業(yè)安置時(shí)所有家庭成員必須按政策自行辦理社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)。自謀職業(yè)安置主要針對(duì)移民中部分有一技之長，或有經(jīng)商、辦廠經(jīng)驗(yàn)，已居住在城鎮(zhèn)或從事其他較固定職業(yè)，且已有長期相對(duì)穩(wěn)定收入的移民，在移民自愿的前提下，向其兌付相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)用后由其自主就業(yè)的安置方式。自謀職業(yè)適合已從事多年非農(nóng)經(jīng)營活動(dòng)，有固定職業(yè)和技術(shù)專長的移民，或主要家庭成員是國家工作人員、大中型企業(yè)職業(yè)的移民，以戶為單位，在統(tǒng)一規(guī)劃的移民安置點(diǎn)內(nèi)自行建房，且移民自愿申請(qǐng)不要生產(chǎn)用地，從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，自行解決生產(chǎn)安置。欽寸水庫工程1萬多移民中有將近30%選擇自謀職業(yè)安置。該種安置方式的主要缺點(diǎn)是抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，由于現(xiàn)今產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及競(jìng)爭(zhēng)因素，企業(yè)吸納農(nóng)民就業(yè)的能力在減弱，而移民的自身素質(zhì)又參差不齊，加之缺乏經(jīng)驗(yàn)等，可能會(huì)造成自謀職業(yè)的移民謀生困難，收入得不到恢復(fù)。

4.3自謀出路安置

自謀出路是指移民以戶為單位自愿選擇不要宅基地和生產(chǎn)用地，自行安排生產(chǎn)生活出路的安置方式，選擇自謀出路的移民戶需同時(shí)具備以下條件:(1)移民至少具有一項(xiàng)職業(yè)技能(出具資質(zhì)證明)或搬遷前已從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營且辦理了相關(guān)證照，并有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源或家庭主要成員是國家工作人員。(2)在庫區(qū)外有不受建設(shè)征地和移民安置工程建設(shè)影響的自有房產(chǎn)。(3)選擇自謀出路安置時(shí)所有家庭成員必須按政策自行辦理社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)。該種安置方式和自謀職業(yè)安置的主要缺點(diǎn)基本一致，主要是抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，由于現(xiàn)今產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及競(jìng)爭(zhēng)因素，選擇自謀出路安置的移民所在企業(yè)可能會(huì)出現(xiàn)裁員或者倒閉的情況，可能會(huì)造成自謀出路的移民謀生困難，收入得不到恢復(fù)。

4.4社會(huì)保障安置

欽寸水庫工程采取社會(huì)保障安置的政策如下:根據(jù)浙江省被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策，結(jié)合地方相關(guān)社會(huì)保障文件，本工程在移民自愿的原則下，男年滿55周歲、女年滿50周歲的移民確定為社會(huì)保障對(duì)象，可采用社會(huì)保障安置。這種安置方式的移民可通過將土地補(bǔ)償費(fèi)用于繳納社會(huì)保障基金，政府定期定額發(fā)放社會(huì)保障金以獲取生活來源。社會(huì)保障安置即對(duì)滿足一定條件的農(nóng)村移民，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障措施安置，經(jīng)地方政府審查同意，上級(jí)移民主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，由移民本人、遷入地政府、保險(xiǎn)公司三方簽訂養(yǎng)老保險(xiǎn)合同，將其生產(chǎn)安置經(jīng)費(fèi)作為投?；?，撥付給保險(xiǎn)公司，由保險(xiǎn)公司按規(guī)定核發(fā)養(yǎng)險(xiǎn)證，每月支付養(yǎng)老金數(shù)額。并且該安置方式根據(jù)地方政策，通過補(bǔ)充繳納部分費(fèi)用，可與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老并軌。社會(huì)保障安置的優(yōu)點(diǎn)是:①點(diǎn)基本可以解決適齡移民的溫飽問題，可持續(xù)性強(qiáng)，有利于維護(hù)和促進(jìn)這部分移民的穩(wěn)定。②點(diǎn)操作相對(duì)簡(jiǎn)便，以土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和集體補(bǔ)償中的部分資金作為養(yǎng)老金上交，定期獲得補(bǔ)助的方式安置移民，操作相對(duì)簡(jiǎn)便，后續(xù)問題較少。其缺點(diǎn)主要是對(duì)資金投入要求較高，一般來說，單靠土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)解決不了資金籌措問題，要求地方政府具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和投入，實(shí)際操作有一定的困難。

4.5投親靠友安置

指移民戶在非規(guī)劃區(qū)有親友，并能利用補(bǔ)償資金在親友所在地解決生產(chǎn)出路的安置方式。這種安置方式可分為依賴土地進(jìn)行生產(chǎn)安置和通過贍養(yǎng)或撫養(yǎng)關(guān)系進(jìn)行生產(chǎn)安置。選擇投親靠友安置的移民需具備下列條件:①所投靠的親友有供移民生活居住的條件;②所投靠的親友要作出書面承諾;③經(jīng)所投靠的親友所在組、村(或單位)核實(shí)認(rèn)可，所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(或單位)審查同意，移民實(shí)施機(jī)構(gòu)審核，縣人民政府批準(zhǔn);④所投靠的親友必須是直系親屬(即父母、配偶)，且有固定的職業(yè)或有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源(出具相關(guān)合法有效證明)。投靠親友農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的，需同時(shí)符合以上①②③款;投靠親友贍養(yǎng)、撫養(yǎng)生產(chǎn)安置的，需同時(shí)符合①②③④款。投親靠友安置在實(shí)施過程中所占比例較少，這種安置方式主要缺點(diǎn)是限制條件較多，操作起來有一定的難度，且手續(xù)繁瑣，需要親友所在地的政府積極配合和協(xié)調(diào)。此外，這種安置方式適合人群主要為被投靠方要求經(jīng)濟(jì)能力較好，素質(zhì)能力較高的家庭戶，能帶動(dòng)投靠方共同致富，并且與投靠方關(guān)系密切，最好是直系的親屬。這種安置方式主要在欽寸水庫工程中主要作為配套的安置方式采用。

5結(jié)語

欽寸水庫工程根據(jù)農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的原則，通過農(nóng)村移民生產(chǎn)安置任務(wù)、移民環(huán)境容量分析成果和結(jié)論，在移民和移民安置點(diǎn)居民意愿調(diào)查的基礎(chǔ)上，考慮移民安置實(shí)施的要求、用于安置移民的耕地質(zhì)量、安置點(diǎn)人均土地資源占有量以及移民與安置點(diǎn)居民的關(guān)系等因素，為保證移民的生產(chǎn)生活水平不降低，在充分利用建設(shè)征地涉及各村組剩余耕地和耕地后備土地資源的前提下，結(jié)合國家現(xiàn)行有關(guān)政策，按照以農(nóng)為主、以土為本的原則，進(jìn)行土地開發(fā)整理和安置點(diǎn)就近土地資源調(diào)劑，同時(shí)結(jié)合移民意愿，對(duì)具備一定條件的移民進(jìn)行自謀職業(yè)、自謀出路、社會(huì)保障、投親靠友等其他方式安置。通過移民安置實(shí)施，總的來說成效顯著，能為新形勢(shì)下的新建大中型水利工程開展移民工作時(shí)提供安置方式借鑒和參考。在新的形勢(shì)下，移民安置工作任務(wù)重，難度大，建議在制定安置方式時(shí)考慮以下幾點(diǎn):

(1)新建大中型水利工程在對(duì)農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則，使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。本文提及的多種安置方式在局部地區(qū)的部分工程上取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，但也存在著一定的局限性，為此，應(yīng)以保障移民的合法利益為出發(fā)點(diǎn)，深入研究調(diào)查庫區(qū)實(shí)際情況，分析論證“無土安置”存在的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)事求是，因地制宜，制定切實(shí)可行的移民安置實(shí)施方案，選擇切實(shí)可行的移民安置方式，并在實(shí)施過程中進(jìn)行必要的調(diào)整。

(2)編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取移民和移民安置區(qū)居民的意見;移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將安置方案向群眾公布，及時(shí)向群眾解釋，接受群眾監(jiān)督。為了保證移民的要求和意愿得到及時(shí)反映，擴(kuò)大移民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，減少糾紛、化解矛盾，在制定移民安置實(shí)施方案中，應(yīng)尊重移民意愿，廣泛聽取移民群眾的意見和建議。移民安置不能搞一刀切，必須根據(jù)移民的實(shí)際情況，采用較為妥當(dāng)?shù)陌仓梅绞?，確保移民安置后生活水平能達(dá)到或超過原有水平。

(3)開展移民安置工作時(shí)，需結(jié)合移民安置區(qū)所在地區(qū)域規(guī)劃及庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極引導(dǎo)移民產(chǎn)業(yè)化安置。利用移民遷出地或安置地已經(jīng)形成并具備一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過采取一定的、合理的、有效的措施，促進(jìn)當(dāng)?shù)匦纬稍摲N產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，從原料生產(chǎn)、來料加工、深加工直至產(chǎn)品的更進(jìn)一步升級(jí)。

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作者：劉軍 胡堅(jiān) 單位：中國電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司