公共行政概念精選(九篇)
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第1篇：公共行政概念范文
隨著新生代知識(shí)型員工大量涌現(xiàn)于職場(chǎng)，他們備受社會(huì)各界的高度關(guān)注，如何正確認(rèn)識(shí)這一特殊群體是一項(xiàng)具有重要意義的基礎(chǔ)研究。厘清了新生代知識(shí)型員工的概念內(nèi)涵和分類情況，并分析了他們與企業(yè)中其他員工的同質(zhì)性和異質(zhì)性特征，以期為今后的學(xué)術(shù)研究和管理實(shí)踐提供一些借鑒意義。
關(guān)鍵詞：
新生代；知識(shí)型員工；同質(zhì)性；異質(zhì)性
中圖分類號(hào)：F24
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：16723198（2014）06008102
繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)之后知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，企業(yè)單純依靠先進(jìn)設(shè)備、雄厚資金等渠道獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)已成為過去，因?yàn)檫@樣的模式極容易被模仿。在這新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，現(xiàn)代企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)更多來源于人力資本，而知識(shí)型員工作為知識(shí)的承載者和所有者，已成為現(xiàn)代企業(yè)知識(shí)的創(chuàng)造、利用與增值，企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的重要依靠力量。新生代員工是伴隨著中國改革開放成長(zhǎng)起來的一代人群，逐漸成為社會(huì)的主力軍，在現(xiàn)代各個(gè)領(lǐng)域的企業(yè)中發(fā)揮著不可忽視的作用。據(jù)2010年智聯(lián)招聘統(tǒng)計(jì)顯示，新生代員工數(shù)量在多數(shù)企業(yè)中所占比重過半，在高科技企業(yè)中高達(dá)70%，其中40.5%的知識(shí)型員工已經(jīng)進(jìn)入公司的核心崗位。
從上述可見，新生代知識(shí)型員工已經(jīng)登上歷史的舞臺(tái)，在現(xiàn)代企業(yè)中扮演著重要角色，然而他們的思維和價(jià)值觀不斷沖擊著傳統(tǒng)的觀念，與企業(yè)現(xiàn)行的人力資源管理產(chǎn)生了激烈的碰撞，他們不安現(xiàn)狀，頻繁跳槽，給現(xiàn)代企業(yè)的管理帶來了很大的麻煩和沖擊。如何正確認(rèn)識(shí)這一特殊群體越來越受到理論界和企業(yè)界的共同關(guān)注。然而，目前國內(nèi)外聚焦于以新生代知識(shí)型員工為研究對(duì)象的文獻(xiàn)較少，多數(shù)研究忽視了企業(yè)員工的層次性和差異性，將新生代知識(shí)型員工等同于一般員工。只有針對(duì)不同群體行為采取不同的管理方式，才能真正激發(fā)他們工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)效能的最大化。鑒于此，本研究試圖厘清新生代知識(shí)型員工的概念和分類，并分析他們與企業(yè)中其他員工的同質(zhì)性與異質(zhì)性特征，期望為今后的學(xué)術(shù)研究奠定理論分析基礎(chǔ)，以及為現(xiàn)代企業(yè)的管理實(shí)踐提供參考價(jià)值。
1 新生代知識(shí)型員工的概念及分類
1.1 新生代知識(shí)型員工概念的界定
知識(shí)型員工的概念最早是由世界著名管理大師彼得?德魯克1959年提出的。他認(rèn)為，知識(shí)型員工是指掌握、運(yùn)用符號(hào)和概念，利用知識(shí)或信息工作的人。加拿大管理學(xué)者弗朗西斯?赫瑞比認(rèn)為，知識(shí)型員工是那些用腦多于用手創(chuàng)造財(cái)富的人們，他們通過自己的創(chuàng)新、分析、判斷、綜合、設(shè)計(jì)給產(chǎn)品帶來附加的價(jià)值。國內(nèi)學(xué)者對(duì)知識(shí)型員工概念的闡述各有不同的側(cè)重點(diǎn)，主要從職位論、能力論和學(xué)歷論三方面進(jìn)行界定。汪群認(rèn)為，知識(shí)型員工一般指具有從事生產(chǎn)、創(chuàng)造、擴(kuò)展和應(yīng)用知識(shí)的能力，為企業(yè)帶來知識(shí)增值，并以此為職業(yè)的人?；菡{(diào)艷認(rèn)為，知識(shí)型員工是在企業(yè)中從事生產(chǎn)、創(chuàng)造擴(kuò)展和應(yīng)用知識(shí)活動(dòng)的構(gòu)成企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)能力的企業(yè)關(guān)鍵人才，主要指高科技企業(yè)中的研發(fā)人員和管理人員。
國外學(xué)者認(rèn)為新生代（Y一代）是在技術(shù)和信息背景下成長(zhǎng)起來的，并具有自身創(chuàng)造性和想法的一代人。國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為新生代是出生在上世紀(jì)我國改革開放之后的人群。基于國內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)，本研究將新生代知識(shí)型員工定義為上世紀(jì)八十年代以后出生的具有獨(dú)特個(gè)性和較強(qiáng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)新能力，并能夠充分利用專業(yè)化、現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)知識(shí)提高工作效率的腦力勞動(dòng)者。
1.2 新生代知識(shí)型員工的分類
本研究依據(jù)新生代知識(shí)型員工所從事的工作性質(zhì)和對(duì)企業(yè)的發(fā)展重要程度將他們分為四類，具體見圖1所示。
圖1 新生代知識(shí)型員工的分類
從新生代知識(shí)型員工的工作性質(zhì)，可以將其分為技術(shù)類知識(shí)員工和管理類知識(shí)員工。技術(shù)類知識(shí)員工通常從事研發(fā)、產(chǎn)品開發(fā)、工程設(shè)計(jì)等工作，具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)水平和能力；管理類知識(shí)員工是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或管理任務(wù)的人員，他們往往具有一定范圍的職權(quán)，能自由地支配一些資源，但需要較高的管理能力和很強(qiáng)的創(chuàng)新能力。對(duì)企業(yè)的重要程度而言，可將新生代知識(shí)型員工分為核心知識(shí)員工和普通知識(shí)員工。核心知識(shí)員工一般掌握特殊的知識(shí)和技能，而這些知識(shí)和技能與企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力密切相關(guān)，能為企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)做出卓越貢獻(xiàn)，是企業(yè)的精英，是要重用的員工，如銷售精英和高級(jí)技術(shù)專家；普通知識(shí)員工具有某方面的專長(zhǎng)，能夠?yàn)槠髽I(yè)創(chuàng)造績(jī)效，但與企業(yè)的核心能力不直接相關(guān)，如一般的財(cái)務(wù)人員和采購代表等。
在現(xiàn)實(shí)的管理實(shí)踐中，現(xiàn)代企業(yè)應(yīng)結(jié)合組織的實(shí)際情況，明晰新生代知識(shí)型員工的概念內(nèi)涵和分類情況。換而言之，企業(yè)應(yīng)明白管理工作的重心，了解什么是新生代知識(shí)型員工及其構(gòu)成或具體分類。在此基礎(chǔ)之上，針對(duì)不同工作性質(zhì)的新生代知識(shí)型員工采取不同的培養(yǎng)管理模式，激發(fā)員工的潛能，調(diào)動(dòng)其工作積極性。此外，企業(yè)在重用核心員工時(shí)，也應(yīng)積極地培養(yǎng)普通的知識(shí)型員工，因?yàn)樗麄円簿哂袕氖律a(chǎn)、創(chuàng)造、擴(kuò)展和應(yīng)用知識(shí)的能力，能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來知識(shí)資本的增值或給產(chǎn)品帶來附加值的能力，是潛在的核心員工，很有可能成為企業(yè)的核心員工。
2 新生代知識(shí)型員工的特征
在明確界定新生代知識(shí)型員工概念內(nèi)涵和劃分其結(jié)構(gòu)構(gòu)成基礎(chǔ)上，研究還有必要深入分析該群體的特征。事實(shí)上，只有全面了解新生代知識(shí)型員工的特征，才能準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)該類群體的工作態(tài)度與行為。從整體角度上看，新生代知識(shí)型員工是在中國特殊環(huán)境下成長(zhǎng)起來的一代人，他們既繼承新生代人群相似或等同的特征，又具有區(qū)別與企業(yè)一般員工獨(dú)特的特征。
2.1 新生代知識(shí)型員工的同質(zhì)性特征
新生代知識(shí)型員工的同質(zhì)性特征是指新生代知識(shí)型員工具有新生代人群相似或等同的行為心理特征。如：個(gè)性突出、抗壓能力差、工作穩(wěn)定性等。
（1）個(gè)性突出。
新生代人群多出生于獨(dú)生子女家庭，個(gè)性突出，常以自我為中心，對(duì)個(gè)人的期望過高，不容許他人對(duì)自己的否定和不認(rèn)可。在職場(chǎng)求職時(shí)，把個(gè)人的成長(zhǎng)與發(fā)展放在首位，注重企業(yè)的發(fā)展前景和自己在企業(yè)的發(fā)展前途。在工作中對(duì)組織文化的選擇性接受，對(duì)權(quán)威人士有自己的觀點(diǎn)，易于提出自己的建議，希望能夠得到領(lǐng)導(dǎo)有效的反饋。同時(shí)，他們熱衷于接受有挑戰(zhàn)性的工作，把成功作為個(gè)體價(jià)值的體現(xiàn)，渴望獲得上級(jí)或同事的認(rèn)同。
（2）抗壓能力差。
相對(duì)于往代的員工，新生代人群在其成長(zhǎng)期間基本上沒有遇到過什么大的挫折。伴隨著改革開放進(jìn)程的加快，人們的經(jīng)濟(jì)生活水平迅速提升，再加上他們基本都是獨(dú)生子女，在家里很是受到關(guān)注和溺愛。新生代人群對(duì)歷史的記憶甚少，也沒有經(jīng)歷過父輩的磨難，他們對(duì)生活的美好期望總是要比現(xiàn)實(shí)高出許多。在工作中一旦遇到些許不如意或者失敗時(shí)，耐受力不足，情緒波動(dòng)很大，很容易產(chǎn)生心理健康問題。
（3）價(jià)值觀多元化。
多元化和開放性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)潛移默化地影響和改變著當(dāng)代人的價(jià)值觀，加上外來文化尤其西方文化的影響，新生代員工逐漸形成了一種由“理想型”向“現(xiàn)實(shí)型”轉(zhuǎn)變的多元化價(jià)值觀。簡(jiǎn)單地說，干活之前先把自己的條件、回報(bào)等講明白、列清楚，屬于自己的正當(dāng)利益，絕不會(huì)委曲求全。他們注重功利、強(qiáng)調(diào)實(shí)惠、重視眼前利益、追求物質(zhì)享受，同時(shí)，也明白一切都要靠自己辛勤的汗水去獲得。
（4）工作穩(wěn)定性差。
由曼克斯研究院發(fā)表的《2010年中國大學(xué)生報(bào)告》顯示，2009年應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生半年內(nèi)的離職率為：211院校22%，非211本科院校33%，高職高專院校45%，其中主動(dòng)離職的高達(dá)88%。由此可以看出新生代員工流動(dòng)性高，對(duì)企業(yè)的忠誠度低。不像以往幾代人考慮工作的穩(wěn)定性，新生代人群喜歡更為靈活的工作，不愿為任何工作安定下來，希望憑借自己的能力頻繁地跳槽到工作條件更好薪酬福利更優(yōu)的企業(yè)。
2.2 新生代知識(shí)型員工的異質(zhì)性特征
新生代知識(shí)型員工的異質(zhì)性特征指的是與企業(yè)一般員工相區(qū)別或不同的行為特征。他們異質(zhì)性特征突出的表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
（1）專業(yè)能力強(qiáng)。
新生代知識(shí)型員工多受過良好的教育，有較高的學(xué)歷層次，掌握的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力較高。相對(duì)企業(yè)一般員工而言，他們具有強(qiáng)烈的求知欲，開闊的視野，非常強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力以及其他方面的個(gè)人能力素養(yǎng)。新生代知識(shí)型員工了解自身具有的知識(shí)能力，因而他們更多地忠誠于自身的專業(yè)，而可能較低地忠誠于企業(yè)。因而，他們會(huì)選擇一家有利于發(fā)揮專業(yè)知識(shí)與技能，有利于實(shí)現(xiàn)其職業(yè)生涯設(shè)計(jì)與人生目標(biāo)的企業(yè)。
（2）獨(dú)立性和自主性強(qiáng)。
與一般員工相比，企業(yè)中新生代知識(shí)型員工的獨(dú)立性和自主性很強(qiáng)。他們有很強(qiáng)獨(dú)立從事某項(xiàng)工作的意識(shí)，依據(jù)這種心理，主觀上不愿受制于人，客觀上不愿受制于物，更強(qiáng)調(diào)工作中的自主性。希望得到企業(yè)的信任和支持，更期望能夠獲得充分的授權(quán)，有一定自己的活動(dòng)范圍，嚴(yán)格的規(guī)章制度只能壓抑他們的創(chuàng)作性。
（3）需求層次較高。
新生代知識(shí)型員工較一般員工具有較高的需要層次，這也是由他們教育背景、能力素質(zhì)、社會(huì)地位等因素所決定的。其主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，一般員工更多地關(guān)注企業(yè)外在的物質(zhì)報(bào)酬，而新生代知識(shí)型員工更注重較高層次的社交需求，即和諧的人際關(guān)系和良好的組織氛圍。第二，他們希望在工作中充分發(fā)揮自己的專業(yè)技能，從而得到同事或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和尊重。第三，他們希望在工作中獲得支持與信任，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。
3 結(jié)束語
在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，高素質(zhì)和職業(yè)能力的員工是現(xiàn)代企業(yè)在日趨激烈競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中取得成功的關(guān)鍵要素。同時(shí)，新生代人群已成社會(huì)的主流，而新生代知識(shí)型員工更是現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展壯大的中流砥柱。在這樣的趨勢(shì)下，現(xiàn)代企業(yè)應(yīng)將組織管理工作的重心轉(zhuǎn)向新生代知識(shí)型員工。本文明確界定了新生代知識(shí)型員工概念內(nèi)涵及分類情況，并通過與企業(yè)中其他員工作了比較分析，總結(jié)了新生代知識(shí)型員工的心理和行為特征，可以為今后學(xué)術(shù)界和企業(yè)界相關(guān)研究提供一定的借鑒意義。
參考文獻(xiàn)
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第2篇：公共行政概念范文
大興縣房改辦：
你辦《關(guān)于確定1999年向職工出售公有住宅樓房成本價(jià)的請(qǐng)示》（興房改辦字（1999）第2號(hào)）收悉，經(jīng)研究，批復(fù)如下：
一、同意你縣1999年1月1日起，出售公有住宅樓房取消標(biāo)準(zhǔn)價(jià)，一律實(shí)行成本價(jià)。
二、同意你縣1999年向職工出售公有住宅樓房的成本價(jià)為每建筑平方米1236元。
此復(fù)。
第3篇：公共行政概念范文
關(guān)鍵詞：社會(huì)公共行政；行政法；公共行政
行政分為私行政和公行政，公共行政即指與私行政相對(duì)的公行政。公共行政這一術(shù)語開始時(shí)僅表示國家行政，但隨著時(shí)展，其內(nèi)涵已得到大大擴(kuò)展?，F(xiàn)在，公共行政已普遍被承認(rèn)包括國家公共行政和社會(huì)公共行政兩方面的內(nèi)容。政府公共行政是指政府根據(jù)法律規(guī)定所實(shí)施的對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理；社會(huì)公共行政則是指社會(huì)性的公共組織對(duì)一定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。隨著行政權(quán)社會(huì)化趨勢(shì)的加強(qiáng)，社會(huì)公共行政引起了人們普遍的關(guān)注，不同學(xué)科的學(xué)者對(duì)此作了程度不一的探討。對(duì)于行政法學(xué)界而言，社會(huì)公共行政這一領(lǐng)域具有巨大的沖擊性，將會(huì)使原有的行政法理論面臨新的挑戰(zhàn)和問題。我們可以設(shè)問，行政法是否應(yīng)把社會(huì)公共行政納入調(diào)整范圍？如何進(jìn)行調(diào)整？如果答案是肯定的，由此將需要對(duì)原有的行政主體、行政組織、公務(wù)員等一系列問題作新的理解和解釋。以行政主體這一概念為例，如按以上思路，它就應(yīng)該包括社會(huì)公共行政的主體。
本文主要通過討論社會(huì)公共行政與行政法的關(guān)系，嘗試對(duì)行政法為何應(yīng)調(diào)整社會(huì)公共行政等問題作出回答。
一
行政法為何應(yīng)介入社會(huì)公共行政領(lǐng)域呢？這個(gè)問題可以主要從兩個(gè)方面進(jìn)行理解。
第一，這是社會(huì)公共行政對(duì)行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會(huì)公共行政共同點(diǎn)在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會(huì)公共行政的區(qū)別之一在于它們?cè)诠珓?wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對(duì)象，而社會(huì)公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會(huì)公共行政主體不考慮全社會(huì)的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時(shí)候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對(duì)社會(huì)公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會(huì)組織進(jìn)行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會(huì)組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會(huì)組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對(duì)行政組織公共權(quán)力的認(rèn)可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會(huì)公共行政過程中，社會(huì)公共行政主體的公共管理行為有可能會(huì)侵犯相對(duì)人的重大權(quán)益。雖然社會(huì)公共行政的強(qiáng)制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對(duì)人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)是必須考慮到的。這仍然會(huì)涉及到行政法上的救濟(jì)問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟(jì)可以替代所有的救濟(jì)方式，但法律救濟(jì)是最徹底、最有效的救濟(jì)方式。當(dāng)相對(duì)人的重大權(quán)益受到損害時(shí)，我們沒有理由堵上司法救濟(jì)這扇大門。
第二，把社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會(huì)公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會(huì)改變行政法的內(nèi)涵和外延。現(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學(xué)家奧斯丁，他認(rèn)為行政法是規(guī)定主權(quán)行使之限度與方式：君主或主權(quán)者直接行使其主權(quán)，或其所屬之高級(jí)行政官吏之行使主權(quán)者授予或委托之部分主權(quán)。1 英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個(gè)方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認(rèn)為，行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對(duì)行政活動(dòng)的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機(jī)關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢(shì)的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認(rèn)為，在二十世紀(jì)初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時(shí)候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項(xiàng)。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會(huì)作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的需要。在今后的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會(huì)公共行政的存在，將會(huì)大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會(huì)組織依法有序地在國家與社會(huì)之間發(fā)揮作用。
把社會(huì)公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實(shí)施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級(jí)的規(guī)范性文件，還是各級(jí)政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個(gè)最大限度地反映民意的問題。而社會(huì)公共行政就此問題提供了一個(gè)新途徑。一般而言，社會(huì)公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會(huì)公共行政容易反映民意，其管理活動(dòng)更容易得到公眾的認(rèn)同。在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們就可以將社會(huì)公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實(shí)的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑸鐣?huì)公共行政主體制訂的一些暫時(shí)還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對(duì)地確定兩者之間的界線?！半m然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對(duì)的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標(biāo)的要求、憲法和立法機(jī)關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成?！?
我國已有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會(huì)組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。 2.這種社會(huì)的公共行政與政府機(jī)關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3. 既然社會(huì)組織的公共管理行為必然會(huì)影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會(huì)組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會(huì)組織管理行為的侵犯。6
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可見，社會(huì)公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時(shí)代對(duì)行政法的要求，是社會(huì)的客觀需要。
二
在探討社會(huì)公共行政范圍時(shí)，本文非著重于政府公共行政與社會(huì)公共行政的界定，而是將社會(huì)公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認(rèn)為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個(gè)問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因?yàn)槲覀儏^(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認(rèn)為：“一種職能是否公共職能的問題是一個(gè)政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個(gè)問題為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。
“簡(jiǎn)而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場(chǎng)合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時(shí)是頗有爭(zhēng)議的價(jià)值判斷?！?7凱恩教授給出了說明理由的一個(gè)路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會(huì)得到別的路徑，但基于充分理由之上的個(gè)別化處理是不變的適當(dāng)方式。8
從美國的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營(yíng)以前并不被認(rèn)為具有公共職能，但在Evans V .Newton一案中，一家私營(yíng)公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，公園雖由私人經(jīng)營(yíng)，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進(jìn)一步指出，公園如同消防隊(duì)、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9 可見，公共職能是不斷地隨著形勢(shì)的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對(duì)確定的，而是與私法行為處于一種互動(dòng)狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行界定。
中國目前的社會(huì)公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會(huì)中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會(huì)公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項(xiàng)職能對(duì)于相對(duì)人在憲法和法律上的個(gè)體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國家的公權(quán)力進(jìn)行一定調(diào)整以保證該職能的實(shí)施的時(shí)候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11 像一些社會(huì)組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會(huì)公共行政時(shí)，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會(huì)公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時(shí)，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟(jì)方式。社會(huì)公共行政在很大程度上是一種自主管理，會(huì)形成自我約束機(jī)制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個(gè)人的重大權(quán)益時(shí)，法律保留的原則是應(yīng)堅(jiān)持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個(gè)公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個(gè)可以基于一定事實(shí)實(shí)施人身強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)。
第二，社會(huì)公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項(xiàng)公共職能在社會(huì)系統(tǒng)中的地位如何。如果該項(xiàng)公共職能關(guān)系到可能嚴(yán)重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應(yīng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。公眾需求強(qiáng)烈的公共職能，如不以行政法進(jìn)行調(diào)整，單純以社會(huì)組織自身愿望進(jìn)行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個(gè)城市的公共汽車營(yíng)運(yùn)，在交由社會(huì)組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會(huì)組織私自決定停止公共汽車營(yíng)運(yùn)，勢(shì)必給這個(gè)城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應(yīng)完全退出該領(lǐng)域，應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督社會(huì)組織的公共職能履行。
第三，社會(huì)公共行政管理手段的強(qiáng)制性程度。如果社會(huì)公共行政對(duì)相對(duì)人的強(qiáng)制性較強(qiáng)，理應(yīng)將其納入行政法的調(diào)整范圍。
「參考文獻(xiàn)
1.李放：《比較法教程[M]，吉林大學(xué)出版社1993年版，第201頁。
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4.張正釗、韓大元：《比較行政法》[M]，中國人民大學(xué)出版社1998.年版，第11-12頁。
5.于安：《德國行政法》[M]，清華大學(xué)出版社1999年版，第61頁。
6.黎軍：《行業(yè)組織的行政法問題研究》[M]，北京大學(xué)出版社2002年版，第66頁。
7.Peter Cane，轉(zhuǎn)引自沈巋：《擴(kuò)張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417頁。
8.12.13.沈巋：《擴(kuò)張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419 頁。
9.395U.S296（1966）。
第4篇：公共行政概念范文
行政法為何應(yīng)介入社會(huì)公共行政領(lǐng)域呢？這個(gè)問題可以主要從兩個(gè)方面進(jìn)行理解。
第一，這是社會(huì)公共行政對(duì)行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會(huì)公共行政共同點(diǎn)在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會(huì)公共行政的區(qū)別之一在于它們?cè)诠珓?wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對(duì)象，而社會(huì)公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會(huì)公共行政主體不考慮全社會(huì)的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時(shí)候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對(duì)社會(huì)公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會(huì)組織進(jìn)行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會(huì)組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會(huì)組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對(duì)行政組織公共權(quán)力的認(rèn)可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會(huì)公共行政過程中，社會(huì)公共行政主體的公共管理行為有可能會(huì)侵犯相對(duì)人的重大權(quán)益。雖然社會(huì)公共行政的強(qiáng)制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對(duì)人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)是必須考慮到的。這仍然會(huì)涉及到行政法上的救濟(jì)問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟(jì)可以替代所有的救濟(jì)方式，但法律救濟(jì)是最徹底、最有效的救濟(jì)方式。當(dāng)相對(duì)人的重大權(quán)益受到損害時(shí)，我們沒有理由堵上司法救濟(jì)這扇大門。
第二，把社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會(huì)公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會(huì)改變行政法的內(nèi)涵和外延?，F(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學(xué)家奧斯丁，他認(rèn)為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級(jí)行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個(gè)方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認(rèn)為，行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對(duì)行政活動(dòng)的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機(jī)關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢(shì)的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認(rèn)為，在二十世紀(jì)初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時(shí)候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項(xiàng)。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會(huì)作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的需要。在今后的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會(huì)公共行政的存在，將會(huì)大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會(huì)組織依法有序地在國家與社會(huì)之間發(fā)揮作用。
把社會(huì)公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實(shí)施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級(jí)的規(guī)范性文件，還是各級(jí)政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個(gè)最大限度地反映民意的問題。而社會(huì)公共行政就此問題提供了一個(gè)新途徑。一般而言，社會(huì)公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會(huì)公共行政容易反映民意，其管理活動(dòng)更容易得到公眾的認(rèn)同。在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們就可以將社會(huì)公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實(shí)的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑸鐣?huì)公共行政主體制訂的一些暫時(shí)還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對(duì)地確定兩者之間的界線。“雖然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對(duì)的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標(biāo)的要求、憲法和立法機(jī)關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成。”5
我國已有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會(huì)組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會(huì)的公共行政與政府機(jī)關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會(huì)組織的公共管理行為必然會(huì)影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會(huì)組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會(huì)組織管理行為的侵犯。6
可見，社會(huì)公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時(shí)代對(duì)行政法的要求，是社會(huì)的客觀需要。
在探討社會(huì)公共行政范圍時(shí)，本文非著重于政府公共行政與社會(huì)公共行政的界定，而是將社會(huì)公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認(rèn)為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個(gè)問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因?yàn)槲覀儏^(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認(rèn)為：“一種職能是否公共職能的問題是一個(gè)政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個(gè)問題為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。
“簡(jiǎn)而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場(chǎng)合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時(shí)是頗有爭(zhēng)議的價(jià)值判斷?！?凱恩教授給出了說明理由的一個(gè)路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會(huì)得到別的路徑，但基于充分理由之上的個(gè)別化處理是不變的適當(dāng)方式。8
從美國的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營(yíng)以前并不被認(rèn)為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營(yíng)公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，公園雖由私人經(jīng)營(yíng)，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進(jìn)一步指出，公園如同消防隊(duì)、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢(shì)的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對(duì)確定的，而是與私法行為處于一種互動(dòng)狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行界定。
中國目前的社會(huì)公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會(huì)中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會(huì)公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項(xiàng)職能對(duì)于相對(duì)人在憲法和法律上的個(gè)體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國家的公權(quán)力進(jìn)行一定調(diào)整以保證該職能的實(shí)施的時(shí)候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會(huì)組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會(huì)公共行政時(shí)，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會(huì)公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時(shí)，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟(jì)方式。社會(huì)公共行政在很大程度上是一種自主管理，會(huì)形成自我約束機(jī)制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個(gè)人的重大權(quán)益時(shí)，法律保留的原則是應(yīng)堅(jiān)持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個(gè)公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個(gè)可以基于一定事實(shí)實(shí)施人身強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)。
第二，社會(huì)公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項(xiàng)公共職能在社會(huì)系統(tǒng)中的地位如何。如果該項(xiàng)公共職能關(guān)系到可能嚴(yán)重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應(yīng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。公眾需求強(qiáng)烈的公共職能，如不以行政法進(jìn)行調(diào)整，單純以社會(huì)組織自身愿望進(jìn)行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個(gè)城市的公共汽車營(yíng)運(yùn)，在交由社會(huì)組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會(huì)組織私自決定停止公共汽車營(yíng)運(yùn)，勢(shì)必給這個(gè)城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應(yīng)完全退出該領(lǐng)域，應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督社會(huì)組織的公共職能履行。
第三，社會(huì)公共行政管理手段的強(qiáng)制性程度。如果社會(huì)公共行政對(duì)相對(duì)人的強(qiáng)制性較強(qiáng)，理應(yīng)將其納入行政法的調(diào)整范圍。
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9.395U.S296（1966）。
第5篇：公共行政概念范文
[關(guān)鍵詞] 公共治理；有效性；公共行政；性格特質(zhì)；美德倫理
[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1006-0863（2013）01-0055-05
治理和善治是當(dāng)代西方政治學(xué)和公共行政理論發(fā)展邏輯中的必然一環(huán)，是在克服傳統(tǒng)官僚制危機(jī)的過程中孕育出來的政治理論和政治實(shí)踐，它們既是當(dāng)代西方公共行革的時(shí)代需要，也是西方傳統(tǒng)文化和民主政治制度發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)物，代表了人類未來政治發(fā)展的方向。然而，我國尚處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)階段的“治理”依然以“政府”為主導(dǎo)，以提升政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政水平為追求方向。本文擬從當(dāng)代西方公共行政美德倫理的緣起、發(fā)展線索和主要關(guān)注點(diǎn)入手，探討公共行政美德倫理的主張如何能夠在（當(dāng)前我國）公共治理及其有效性中發(fā)揮其特殊的功能。
一、 公共行政美德倫理產(chǎn)生的背景
公共行政倫理在當(dāng)代西方的產(chǎn)生和發(fā)展是經(jīng)歷了一個(gè)過程的，從最初的解決個(gè)別倫理問題，到探討政策的倫理標(biāo)準(zhǔn)，再到為公共行政建立整合的倫理基礎(chǔ)；從早期的引進(jìn)倫理推理的演繹式的原則運(yùn)用，到后來挖掘公共行政人員的美德和道德人格資源作為公共行政規(guī)范倫理的基礎(chǔ)，無不是回應(yīng)公共行政實(shí)踐需要的產(chǎn)物，亦映射著當(dāng)代西方政治哲學(xué)和一般倫理學(xué)的最新發(fā)展。
長(zhǎng)期以來，規(guī)范倫理學(xué)理論，無論是以功利主義為代表的目的論，還是以康德為代表的義務(wù)論，均偏向于以規(guī)則倫理為中心，傾注熱情于證明行為的準(zhǔn)則，論證行為的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，而不是探討行為主體內(nèi)在的品格，致使美德的地位在倫理學(xué)體系中不斷衰落。同時(shí)，現(xiàn)代生活的特有節(jié)奏和生活方式，亦嚴(yán)重沖擊美德的地位。尤其值得一提的是，現(xiàn)代組織在規(guī)模上的龐大和結(jié)構(gòu)上的極度復(fù)雜（例如現(xiàn)代科層制），使得嚴(yán)格遵循組織規(guī)則和制度本身成了“美德”，人們也不得不越來越依賴這些看起來比較“可靠”、“理性”、“易于操作”的組織規(guī)則和制度，而少訴諸組織內(nèi)部成員（哪怕是領(lǐng)導(dǎo)者）的品德和人格，提倡美德看起來與正統(tǒng)的管理理論背道而馳。正如美國行政學(xué)者哈特所言，“首先，美德不允許對(duì)其原則作任何妥協(xié)，而管理的正統(tǒng)則將倫理視作組織成功的工具；其次，美德要求認(rèn)真的學(xué)習(xí)和精深的（intensive）思考，而管理傳統(tǒng)則將倫理降低到對(duì)倫理問題作出快速和輕而易舉的處理的平臺(tái)；第三，美德將人的生活品質(zhì)置于組織成功之上，而管理傳統(tǒng)則顛倒這個(gè)次序。”[1]美德和道德榜樣作用的大幅度失落，必然導(dǎo)致公眾缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的信任及對(duì)服務(wù)的滿意度。
規(guī)則倫理存在許多值得詬病的地方，自然引起倫理學(xué)界的不滿。學(xué)者們認(rèn)為它將倫理學(xué)變成了法律和認(rèn)知科學(xué)，把倫理變成冷冰冰、硬邦邦的“法律式”規(guī)則。倫理學(xué)家安斯庫姆于1958年首先發(fā)難，指出“義務(wù)和責(zé)任的概念——亦即道德義務(wù)和道德責(zé)任的概念——和道德上的對(duì)錯(cuò)概念，還有‘應(yīng)當(dāng)’的道德意義……都該被丟棄?！盵2]之所以如此，是因?yàn)樗鼈冸m然都訴諸某種“理性”，但這些理性都不過是“認(rèn)知理性”，而不是一種“實(shí)踐理性”；此外，這類倫理理論無法處理復(fù)雜的歷史、文化及諸多的個(gè)性特征，全然撇開人的特殊規(guī)定（例如感情、社群等等），把道德變成公式的做法，顯然過于簡(jiǎn)單而不可信。自此以后，強(qiáng)調(diào)道德行為者身上的道德敏感性（sensitivity）和感知力（perception）、正確地、精細(xì)地而真實(shí)地設(shè)想和描述其處境，并針對(duì)具體情形所進(jìn)行的道德判斷和行為的能力的美德倫理學(xué)重新得到恢復(fù)和發(fā)展，加之實(shí)踐中不斷有聲音呼吁要重估美德，并將其作為一種重要的解決途徑，美德倫理學(xué)的發(fā)展一度呈蓬勃之勢(shì)。
就公共行政的實(shí)踐而言，在中西方歷史上，好的治理從一開始就是與有德的統(tǒng)治者捆綁在一起的。例如，歷史學(xué)家普遍同意，喬治·華盛頓及其緊隨的后繼者們都竭盡全力要確保在其所任命的行政部門的重要官員中維持高水平的勝任程度。華盛頓本人堅(jiān)持，除了“性格適切”外，其他考慮都不能進(jìn)入其任命公共官員的視野中。然而，將其置于歷史長(zhǎng)河中，這一點(diǎn)被證明絕非永恒的現(xiàn)象。弗里德里奇·莫舍爾曾這樣總結(jié)美國公共服務(wù)概念的發(fā)展史：1789-1829年是“君子政府”時(shí)期，只有此時(shí)才十分強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的高道德標(biāo)準(zhǔn)以及上層公共服務(wù)的高度聲譽(yù)；1829-1883年是“普通人統(tǒng)治的政府”時(shí)期；1883-1906年是績(jī)效型政府時(shí)期；1906-1937年是“效率政府”時(shí)期，而1937-1955年則是行政管理者的政府時(shí)期（即出現(xiàn)了行政管理，重申政策-政治/行政的二分）。[3]再后來就基本上是我們十分熟悉的新公共行政及新公共管理時(shí)期了，在這些不同的發(fā)展時(shí)期中，對(duì)倫理的重視處于反復(fù)狀態(tài)，但總體而言美德的重要性不斷下降，雖然它至少曾經(jīng)被視作處理腐敗問題的手段，但強(qiáng)調(diào)正直誠實(shí)的品德倫理學(xué)作為處理腐敗問題的手段在20世紀(jì)中期就已經(jīng)失寵了；而由于“政府再造”觀念的影響和教育，“公共行政作為職業(yè)，既不能夠也不愿意明確承認(rèn)核心倫理-道德價(jià)值的重要性和相關(guān)性”[4]，在這樣的背景下，美德的地位更是岌岌可危了。
就是在這樣曲曲折折的歷史發(fā)展過程中，在當(dāng)代西方，特別是當(dāng)代美國學(xué)界，當(dāng)公共行政倫理學(xué)還是出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，順應(yīng)一般規(guī)范倫理學(xué)發(fā)展趨勢(shì)，一開始也強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)則的遵從，對(duì)普遍原則的應(yīng)用。然而，一方面，學(xué)者們觀察到，現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的，公共行政的實(shí)踐是具體而微的，并不是抽象和簡(jiǎn)單的原則所能應(yīng)對(duì)的；同時(shí)，受到美德倫理學(xué)的影響，學(xué)者們也意識(shí)到，提倡對(duì)外在規(guī)則的遵從而忽視道德主體的內(nèi)在品格，使得規(guī)則的生命力被大大削弱，乃至變成技術(shù)性或法律性的程序。因此，倫理的實(shí)質(zhì)需要再次回歸到對(duì)行政人員個(gè)人的品質(zhì)、人格和信仰的強(qiáng)調(diào)，對(duì)制度的失望又助長(zhǎng)了這一趨勢(shì)。就這樣，無論是現(xiàn)實(shí)的需要還是對(duì)現(xiàn)實(shí)的批判，在過去二十多年的時(shí)間里，“美德倫理學(xué)的可見度從零一直上升到了令人矚目的程度”。[5]
具體而言，20世紀(jì)80年代中期始，“聽起來有些陳舊的術(shù)語——美德”（庫珀語）一詞重新進(jìn)入公共行政倫理學(xué)的詞匯之中，并自此成為一個(gè)重要的主題，一批學(xué)者相繼涌現(xiàn)，特里·L·庫珀，喬治·H·弗雷德里克森，大衛(wèi)·K·哈特，帕崔克·多博爾等人，紛紛致力于論證美德在行政倫理中的極端重要性，使之形成一個(gè)獨(dú)特的視角。公共行政美德倫理的首篇文獻(xiàn)，當(dāng)屬弗雷德里克森與哈特的《公共服務(wù)和仁慈的愛國主義》（1985年），在該文中，作者們將重心從前一個(gè)十年文獻(xiàn)中對(duì)有關(guān)處理倫理困境的倫理原則推理的強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)移到以個(gè)人可能傾向于做正確事情的性格特質(zhì)為焦點(diǎn)，這即是公共行政美德視角的主要關(guān)懷，其中被詳細(xì)討論的具體性格特質(zhì)是“仁慈”，該特質(zhì)被界定為“對(duì)他人廣闊的和非工具性的愛”。[6]誠然，強(qiáng)調(diào)美德的重要性，并不意味著排他性地依賴美德，相反，人們普遍同意，人類需要設(shè)計(jì)良好的制度作為支撐。但在主張美德倫理的公共行政學(xué)者看來，美德具有首要性，在公共行政領(lǐng)域，它應(yīng)該成為左右目標(biāo)、政策和實(shí)踐的目的。[7]
二、公共行政美德倫理的主要路徑
在進(jìn)行行政倫理的規(guī)范性基礎(chǔ)研究的各種努力中，學(xué)者們所采取的視角，包括了公共利益的視角、公平的視角、政體價(jià)值的視角、公民身份理論的視角、美德的視角等。[8]不同視角之間的差別，在于強(qiáng)調(diào)在公共行政倫理中不同的倫理價(jià)值的基礎(chǔ)重要性，例如，公民身份理論的視角，強(qiáng)調(diào)將公共行政倫理建立在行政人員的公民角色，即作為代表性公民、公民利益的管理者和促進(jìn)者這一關(guān)鍵點(diǎn)上，以此為重點(diǎn)，整個(gè)公共行政倫理的核心，就應(yīng)該圍繞著公民及公民美德來進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)在治理過程中，公共管理者與普通公民共享的公民身份，而且需要以其積極的公民身份，調(diào)動(dòng)公民參與治理的過程等等。在各類不同的視角中，美德視角雖然與公民身份理論的視角有共通之處，但它別具一格之處，在于試圖建立以行政人員的內(nèi)在心靈狀態(tài)和美德為規(guī)范性基礎(chǔ)的公共行政倫理模式，強(qiáng)調(diào)通過論證為什么行政領(lǐng)域特別需要訴諸實(shí)務(wù)人員的品質(zhì)和性格，以及實(shí)務(wù)人員應(yīng)該具備怎樣的內(nèi)在品質(zhì)和性格，來促進(jìn)行政倫理的研究和建設(shè)，以此為中心，當(dāng)代西方公共行政美德倫理展現(xiàn)出以下幾個(gè)典型的研究路徑：
其一，通過理論分析，探討一些必要的性情（或性格特質(zhì)）以補(bǔ)充和支持對(duì)倫理問題的分析及對(duì)恰當(dāng)原則的運(yùn)用。這個(gè)路徑的典型代表人物是特里·L·庫珀。在《等級(jí)制、美德和公共行政的實(shí)踐：規(guī)范倫理學(xué)的一種視角》一文中[9]，庫珀指出，他的目的在于尋求一些值得追求的、能夠促使人們?nèi)バ袆?dòng)的性情，以此探討能夠補(bǔ)充并支持對(duì)原則的倫理分析。庫珀并不一般地反對(duì)運(yùn)用原則進(jìn)行分析，他認(rèn)為運(yùn)用原則與美德倫理之間并不互相排斥。相反，他贊同弗蘭克納的觀點(diǎn)，即為了支持人們通過某種分析過程所得出的行為方式，必然需要美德倫理努力尋求一些足以帶來行動(dòng)的性情。因此，庫珀論證，完整的公共行政規(guī)范倫理必須包括以下幾個(gè)內(nèi)容：（1）對(duì)適當(dāng)?shù)膫惱碓瓌t的理解；（2）探討能夠支持那些原則的美德；（3）分析技巧，可被用于具體情形中對(duì)原則的詮釋。其中的（2）關(guān)系到“性情”或“內(nèi)在傾向”，傳統(tǒng)上稱之為美德，能夠激發(fā)公共管理者根據(jù)原則而采取行動(dòng)，即使是在面對(duì)可預(yù)見的反抗或懲罰之時(shí)也是如此，這一點(diǎn)在規(guī)范性的行政倫理學(xué)的充分發(fā)展中應(yīng)該得到更多的重視。庫珀的觀點(diǎn)在一些基本方面反映了亞里士多德的視角，都認(rèn)為美德是一種行為的性情，不只是以某種方式思考或感覺；它們是性格特質(zhì)，是以一種類似情況下大體一致的形式來行為的可靠?jī)A向；美德不是天生的，而是修養(yǎng)來的。這個(gè)路徑所強(qiáng)調(diào)的，是倫理原則需要美德的支持。
其二，通過案例分析，探討公共行政領(lǐng)域的典范人物如何在他們的工作中展現(xiàn)其品格特征。也是庫珀等人，專門編輯了一本書[10]，通過訪談等定性分析方法，具體分析了一些不同的案例，來闡釋性格特征或美德在行政工作實(shí)踐中，如何驅(qū)使那些道德典范人物抵制腐敗，并使他們額外地付出努力，不但很好地履行責(zé)任，而且實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政，拓展并延伸其職位的正面影響，給其同時(shí)代或后代的人們帶去祝福。值得一提的是，該書也包括了對(duì)反面案例的分析，從中可見行政官員的“惡德”如何給行政實(shí)踐帶來負(fù)面的影響。
其三，通過歷史回顧，尋求歷史上曾經(jīng)存在的“公民人道主義”傳統(tǒng)，及（美國）立國者的意圖，論證公共行政人員必須在促進(jìn)公民人道主義方面作表率。[11]大衛(wèi)·哈特等人認(rèn)為，對(duì)美國立國者的意圖的最正確理解，就是通過以美德為中心的公民人道主義范式，從中體現(xiàn)出對(duì)于公共行政人員的公民義務(wù)的重要含義。鼓勵(lì)公民自主的責(zé)任、通過說服的方式進(jìn)行治理、超越權(quán)力的腐敗、成為公民典范，就是其中重要的義務(wù)。由于這些至關(guān)重要的公民責(zé)任在近年已經(jīng)被嚴(yán)重忽視，公共行政應(yīng)該在促進(jìn)其作為好政府的標(biāo)準(zhǔn)方面起領(lǐng)導(dǎo)和表率作用。
其四，通過分析，總結(jié)公共行政人員所需要的一種整合性的（integrated）品格，以便更好地作倫理決定。[12]帕催克·多博爾論證，公共官員需要復(fù)雜的道德資源來行使其公職中的自由裁量權(quán)，對(duì)于站得住腳的和成功的自由裁量，有三個(gè)重要的領(lǐng)域是至關(guān)重要的，它們是政體的責(zé)任、個(gè)人的責(zé)任和審慎明智。政體責(zé)任包括法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)的程序，對(duì)相關(guān)權(quán)威和公眾的責(zé)任……誠實(shí)、公平和足夠的參與，高效的和有良知的工作勝任能力；個(gè)人責(zé)任包括：樂觀和勇氣，承諾和誓言，人格和自尊，公共和意識(shí)形態(tài)價(jià)值，合法的自我利益，職業(yè)的勝任能力，友愛和家庭委身，基本的性格特質(zhì)，良心，誠實(shí)，同情和憐憫，自律，自我反省，身體素質(zhì)；審慎明智則包括：必要的權(quán)力和資源、政體的合法性……金錢政治和社會(huì)成本、準(zhǔn)確的信息及對(duì)情境的歷史的理解……一定的強(qiáng)迫和操縱，可得到的替代選擇和相關(guān)代價(jià)……。其中沒有一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域能夠提供所有的資源在公共服務(wù)中進(jìn)行判斷，而且每一個(gè)都具有嚴(yán)重的局限性。個(gè)人誠實(shí)正直的理想作為道德責(zé)任的前提，可以解釋個(gè)人作為公共官員如何能夠并且應(yīng)該擁有所有這三類的承諾。因此在其判斷中，個(gè)人應(yīng)該在這三個(gè)領(lǐng)域里斡旋，同時(shí)用其中的每個(gè)來權(quán)衡和強(qiáng)化其他兩個(gè)。
以上可見，公共行政美德倫理路徑多樣，有的訴諸歷史傳統(tǒng)，有的進(jìn)行概念分析，有的進(jìn)行體系建構(gòu)，有的進(jìn)行實(shí)證研究，但萬變不離其宗，都是強(qiáng)調(diào)美德在治理中的特殊重要性，并希圖以此來建構(gòu)一個(gè)不同于單純強(qiáng)調(diào)倫理原則的行政倫理體系。誠然，學(xué)者們至今仍沒有列出一個(gè)完整的窮盡的美德清單。如果說行政實(shí)踐的不同層面都需要美德，那么，仁慈、勇氣、理性、公平心及審慎、尊重法律、公民風(fēng)范（civility）、理性、公平心、審慎、獨(dú)立等都是經(jīng)常被提及論述的美德。[13]
我國有悠久的美德倫理的傳統(tǒng)，占主流地位的儒家倫理在其漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程中，都將統(tǒng)治者品格的塑造和個(gè)體美德的培養(yǎng)作為其倫理要求的中心而不以一般的規(guī)則為重點(diǎn)，因此我們亦可將其歸結(jié)為“美德倫理”。儒家倫理對(duì)美德的強(qiáng)調(diào)極大地影響著，甚至是直接決定了儒家對(duì)政治和行政的性質(zhì)的理解，儒家經(jīng)典將其表達(dá)為“政者，正也；子帥以正，孰敢不正”，“德，國家之基也”。簡(jiǎn)言之，儒家之重視美德對(duì)政治和行政的重要性，表明它所主張的是一種“人格政治”或“人格行政”，而不是“規(guī)則政治”或“規(guī)則行政”，即政治和行政倫理的規(guī)范性基礎(chǔ)主要不是客觀的規(guī)則，而是政治人和行政人的美德和人格。
儒家美德的精神，是以超越個(gè)人的自我利益達(dá)到對(duì)他人和社會(huì)利益的關(guān)懷這一道德責(zé)任為標(biāo)志的，該精神在政治和行政領(lǐng)域中的表現(xiàn)，即是指擁有權(quán)力的統(tǒng)治者超越個(gè)人利益的打算，具備“愛民仁政”的情懷。如果說在儒家的思想體系中存在著一種對(duì)權(quán)力的制約的話，那么這種制約主要就來自統(tǒng)治者的美德，因?yàn)檫@些美德使得他們具備了自己限制自己權(quán)力的性格特質(zhì)。套用庫珀的話來說，儒家倫理將美德作為抵抗公共行政實(shí)踐外在善（如對(duì)權(quán)力的追求）的關(guān)鍵因素。儒家倫理思想正是以這種方式規(guī)定了統(tǒng)治者和政府所應(yīng)該承擔(dān)的保障人民生活的義務(wù)，并始終把對(duì)社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任和美德以及對(duì)公共事務(wù)的關(guān)切作為首要的要求，對(duì)民生有高度的關(guān)切。
三、公共行政美德倫理對(duì)于治理有效性的意義
公共行政美德倫理的緣起至今，雖未發(fā)展到完備的地步，甚至也沒有形成一個(gè)完整的體系，然而，這個(gè)視角的研究確實(shí)有別于其他視角，它給治理貢獻(xiàn)了獨(dú)特的價(jià)值資源。如果儒家的美德倫理與當(dāng)代西方公共行政美德倫理的具體內(nèi)涵對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“中西合璧”，必將對(duì)我國治理的理念和實(shí)踐、尤其是對(duì)治理的有效性產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
⒈ “正義”之德：公共治理有效性的根基
根據(jù)公共行政美德倫理，公共治理的“內(nèi)在善”，首推對(duì)全體公民的仁慈與正義。所謂“仁慈”，其內(nèi)涵爭(zhēng)議不多，而關(guān)于正義的內(nèi)涵，卻歧義頗多。就目前的主題而言，我們擬以制度美德的正義作為討論的焦點(diǎn)，并以羅爾斯的正義論為例。
羅爾斯的正義論屬于典型的契約型制度正義理論，主張“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值……每個(gè)人都有一種基于正義的不可侵犯性……”[14]在這里，正義是制度設(shè)計(jì)（尤其是分配制度設(shè)計(jì)）的基本道德原則，這原則的精神必須能夠體現(xiàn)每個(gè)人作為自由平等的個(gè)體在制度中的神圣不可侵犯性，羅爾斯因此得出了眾所周知的公平式的兩個(gè)正義原則，作為指導(dǎo)基本社會(huì)結(jié)構(gòu)的道德原則。我們想借此說明，這里所謂制度所體現(xiàn)的正義價(jià)值，與公共行政美德倫理學(xué)者們頭腦中作為公共行政實(shí)踐的最重要的內(nèi)在善之一的“正義”在精神上是同質(zhì)的。它的基本涵義，是現(xiàn)代民主制度的政體價(jià)值，即公平、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等，其中，公共權(quán)力屬于全體公民、政體是全體公民的社會(huì)契約，行政人員的“正義”之德，必須是對(duì)這一制度正義價(jià)值的依賴和捍衛(wèi)。
基于這一理解，在行政人員究竟應(yīng)該具備哪些重要的美德問題上，正義的重要性得到突出地強(qiáng)調(diào)。學(xué)者們雖然至今都未列出一個(gè)完整的美德清單，卻劃分了追求公共利益的責(zé)任領(lǐng)域、尊重過程和程序的責(zé)任領(lǐng)域及對(duì)同事的責(zé)任領(lǐng)域。其中，追求公共利益的責(zé)任領(lǐng)域最為根本。在該責(zé)任領(lǐng)域中，對(duì)全體公民的仁慈和正義二者被認(rèn)為是內(nèi)在善，而在這三個(gè)領(lǐng)域中，無不提到各種看似雜亂繁多的德目，可將其歸結(jié)為仁慈與正義兩類。一般地說，仁慈的基本精神是以利他的方式表達(dá)對(duì)人的關(guān)愛和恩慈；而正義的基本精神則是對(duì)人我界線的認(rèn)可，即對(duì)個(gè)人應(yīng)得權(quán)利、尊嚴(yán)和獨(dú)特性的尊重和維護(hù)。不僅如此，從以上德目中還可看出，在公共行政領(lǐng)域，正義具有特別的重要性，一些重要的德目，例如尊重法律、勇氣、公民風(fēng)范、理性、公平心等等，都可被歸入“正義”之德。用庫珀自己的話來說，“正義界定了最根本的公共善，它是民主社會(huì)的基本的統(tǒng)轄性原則，從中可以推衍出諸如政治平等、代表全體公民以及公民身份的發(fā)展等等。有鑒于此，公平心、理性、審慎和勇氣就是公共行政實(shí)踐的最根本美德?！盵15]
回到儒家倫理的概念框架之中，我們看到，在儒家美德倫理所涉及的諸德之中，“仁”德占據(jù)核心地位，而且是諸德的源頭，儒家經(jīng)典充滿了對(duì)仁德，尤其是統(tǒng)治者的仁德的闡述和推崇，這一點(diǎn)無須贅述。在儒家經(jīng)典文獻(xiàn)中，“正”與“義”未見合用，但這不等于儒家沒有正義思想，否則我們不能理解為何儒家學(xué)說的倡導(dǎo)者對(duì)社會(huì)的種種不良現(xiàn)象憂心忡忡，義憤填膺，直至主張變革。
對(duì)于儒家倫理是否提供了一種類似于“制度正義”的主張這個(gè)問題，學(xué)者們的觀點(diǎn)不一，對(duì)此表示懷疑的不在少數(shù)，卻也不乏捍衛(wèi)者。只是有一點(diǎn)依然不可否認(rèn)，那就是儒家所建立其上的，是一種以宗法血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的等級(jí)制度，即便“君君臣臣父父子子”這種表面看起來是對(duì)等甚至是平等的主張，依然因其預(yù)設(shè)了君臣、父子之間內(nèi)在的不平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而趨于不公平。因此之故，則儒家關(guān)于分配正義的主張，套用羅爾斯的兩個(gè)正義原則，側(cè)重于第二個(gè)原則所處理的部分領(lǐng)域，即經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，而未涉及第一個(gè)原則所處理的政治和公民層面的基本權(quán)利義務(wù)領(lǐng)域的分配。
因此，我們認(rèn)為，儒家倫理并不缺乏正義觀念，但其正義觀所反映的，不是現(xiàn)代意義上的個(gè)人平等權(quán)利觀念。換言之，儒家正義價(jià)值的特色，不是以個(gè)人尊嚴(yán)，尤其是公民個(gè)人的政治權(quán)利為起點(diǎn)的。而缺乏現(xiàn)代意義上的制度正義的支撐，是對(duì)儒家美德的嚴(yán)重削弱和掏空。沒有正義保護(hù)的“仁慈”是缺乏剛性的，不但可能使仁慈迷失方向，而且使仁慈失去了其基本的平等內(nèi)涵，變成了“施舍”和“恩賜”。如此，我們的結(jié)論是：儒家倫理的美德體系如果能夠通過制度正義的補(bǔ)充，并真正建基在人民的基本理念之上，是有可能作為公共行政倫理的規(guī)范性基礎(chǔ)的。不加分析地回歸儒家的政治和行政美德傳統(tǒng)，則可能有損無益。因?yàn)?，在公共行政美德倫理的框架中，如果缺乏“正義”一環(huán)，則公共治理的“公共性”就失去了前提，這就是緣何當(dāng)代西方公共行政美德倫理別強(qiáng)調(diào)對(duì)政體價(jià)值和價(jià)值的忠誠，對(duì)“公平心”和“正義”的推崇。因此，使我們的傳統(tǒng)美德體系扣緊當(dāng)代西方公共行政美德倫理的正義內(nèi)涵，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政轉(zhuǎn)型及真正意義上的“治理”，至關(guān)重要。
⒉自由裁量權(quán)的有效行使：治理有效性的必然要求
裁量權(quán)通常被認(rèn)為是在“制度約束之外”，是制度規(guī)定不到，或無法明確規(guī)定和規(guī)制的區(qū)域，或只能大體規(guī)定卻無法覆蓋具體細(xì)節(jié)。狹義的行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法定的權(quán)限范圍內(nèi)就行為條件、行為程序、作為與否和何種作為方面作合理選擇的權(quán)力，它是行政效率和服務(wù)行政的必須。公共行政雖然是執(zhí)行的領(lǐng)域，但依然存在大量需要自由裁量的空間，因此，公共治理領(lǐng)域存在大量的自由裁量權(quán)。其實(shí)，廣義的自由裁量無處不在，我們甚至可以說，在某種程度上，公共治理有效與否，就是取決于自由裁量權(quán)是否得到充分運(yùn)用、運(yùn)用得合理與否。
眾所周知，在其他條件同等的情況下，辦事主體的個(gè)性特征、行為習(xí)慣及內(nèi)在素質(zhì)品格的不同，是使所辦事情的質(zhì)量和效果不同的決定性因素，這是因?yàn)槊考虑閹缀醵即嬖谧杂啥▕Z或自由裁量的空間，必須由辦事主體或行為者根據(jù)自己的認(rèn)知和行為模式以及價(jià)值觀而作出判斷、選擇和決定。具體到行政領(lǐng)域，行政人員的內(nèi)在品格和價(jià)值觀，也會(huì)嚴(yán)重地影響到自由裁量權(quán)使用的狀況，只有當(dāng)行政人員充分發(fā)揮其美德，自由裁量權(quán)才能夠被恰當(dāng)行使，公共治理才能具備有效性，因?yàn)槊赖履軌蛱峁┕残姓仨毜摹皩?shí)踐理性”，使治理過程的效果和效用最大化。
那么行政人員的美德如何更好地促進(jìn)其行使自由裁量權(quán)從而實(shí)現(xiàn)治理的有效性呢？我們以“公共利益”為例。公共行政人員行使自由裁量權(quán)的目的是為公共利益服務(wù)，但公共利益恰巧是個(gè)抽象模糊的概念。既然如此，什么樣的思想或心靈狀態(tài)可被認(rèn)為是“服務(wù)公共利益”的，其中包含怎樣的美德？這樣的心靈狀態(tài)，被認(rèn)為是“目光清晰、思維理性、行為公正、仁慈”。換言之，當(dāng)一個(gè)公共行政人員（尤其是官員）能夠?qū)⑵湫撵`狀態(tài)調(diào)整或訓(xùn)練成具備上述的條件時(shí)，那他就一定會(huì)選擇公共利益。所謂“目光清晰”，表明能夠透過錯(cuò)綜復(fù)雜、千變?nèi)f化、真真假假、多元分歧的情況而洞悉真正的公共利益所在，不患近視或遠(yuǎn)視癥，也沒有盲點(diǎn)或誤區(qū)；所謂“思維理性”，表明能夠排除主觀臆斷、個(gè)人成見、關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近或帶有濃重個(gè)人情感偏好的因素而進(jìn)行冷靜客觀的思考；所謂“行為公正”表明他能夠在思考中不卷入自己的利益打算、將自己當(dāng)作一個(gè)中立的旁觀者那樣進(jìn)行；而“行為仁慈”則表明，能夠富于同情地關(guān)懷公共利益和行政當(dāng)事人，好象公共利益就是自己的利益一樣。這表明，在抽象且模糊的“公共利益”面前，要真正達(dá)到正確的理解，必定需要自由裁量，而良好的心靈狀態(tài)和美德會(huì)使人更為清楚且準(zhǔn)確地判斷什么是公共利益之所在。如果說抽象的公共利益可以如此，那么美德在具體的情形中的作用就更可想而知了。
美德的作用不只是表現(xiàn)于制度健全之處，即行政人員的美德使得制度的生命力得以充分彰顯，并使規(guī)則具有必要的彈性，而且，在制度和規(guī)則不足之時(shí)，美德更彌補(bǔ)這個(gè)不足而促進(jìn)公共治理的有效性。在唐山地震之前，唐山市附近的青龍縣委書記冉廣歧，出于對(duì)全縣百姓的生命安全考慮，根據(jù)國家地震局及地方地震檢測(cè)的相關(guān)臨震預(yù)報(bào)資料果斷地震預(yù)報(bào)，使得全縣雖然房屋損壞18萬間，其中倒塌7300多間，卻只有1人直接死于地震災(zāi)害，就是一個(gè)很好的例證。而我們?cè)谌粘５墓仓卫韺?shí)踐中，也常常看到，儒家那種父權(quán)式的愛和關(guān)懷，在目前的國情之下依然具有重要意義，它們?cè)诤艽蟪潭壬蠌浹a(bǔ)了制度不足的缺陷，并在一定程度上以仁慈來護(hù)衛(wèi)百姓的權(quán)利。
值得一提的是，與前文所述儒家美德倫理的轉(zhuǎn)型相銜接，在我國目前的情境下，行政自由裁量權(quán)的有效行使，實(shí)際上預(yù)設(shè)了“服務(wù)行政”的理念，而后者需要行政人員具備相應(yīng)的心靈狀態(tài)和美德類型，以便有效地實(shí)現(xiàn)從“官員”到“公民管理者”的角色過渡，以此深刻把握公共行政合法性的基礎(chǔ)，并將其貫穿于公共行政人員的角色意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和美德類型的追求之中，透過自由裁量權(quán)的有效行使在更深層次上實(shí)現(xiàn)公共治理的有效性。
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第6篇：公共行政概念范文
西方公共行政學(xué)理論發(fā)展概述
19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方主要資本主義國家相繼進(jìn)入了工業(yè)化、城市化行列，資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)階段向壟斷階段過渡。這一時(shí)期，不僅社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)活動(dòng)變得越來越重要，而且社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜也帶來了一系列社會(huì)公共事務(wù)問題。為了加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，緩和、解決各種社會(huì)問題，政府開始轉(zhuǎn)變過去那種消極、被動(dòng)的狀態(tài)，進(jìn)而積極、主動(dòng)地干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)，推行社會(huì)福利計(jì)劃，增進(jìn)全民福利，政府成為一種所謂的“全能政府”。尤其是隨著市場(chǎng)機(jī)制的失靈，西方國家原有的政府管理方式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)時(shí)代的要求，迫切需要有一門專門的行政學(xué)，即公共行政學(xué)來指導(dǎo)政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)，創(chuàng)建健康的社會(huì)公共生活，維護(hù)社會(huì)公共利益。
公共行政學(xué)的基本理論方式是由威爾遜和馬克思?韋伯等人奠定的?，F(xiàn)代美國行政學(xué)家威爾遜在其著作
《行政學(xué)研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，確定了公共行政研究的理論前提。在他看來，公共行政研究首先要發(fā)現(xiàn)政府能恰當(dāng)而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好這些恰當(dāng)?shù)氖虑椤Ｔ谕栠d之后，美國行政學(xué)家古德諾揚(yáng)棄了政治學(xué)上的立法、司法和行政的三分法，對(duì)威爾遜提出的政治與行政二分思想作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮，確立了公共行政學(xué)的理論前提。他認(rèn)為，“政治是民意的表現(xiàn)，亦是政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，亦是政策的執(zhí)行?！焙髞恚绹姓W(xué)家懷特進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對(duì)象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率。”從此，人們便把政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)作為一個(gè)科學(xué)的事實(shí)研究領(lǐng)域，開始了更加專門地集中研究政府及公共管理問題，以期在經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學(xué)的管理行政范式。所謂公共行政學(xué)就是指專門研究現(xiàn)代政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的科學(xué)。所謂范式就是指一定的科學(xué)共同體所共有的信念、觀念和方法的模式和框架。范式的作用在于對(duì)科學(xué)研究的定向和規(guī)范。馬克思?韋伯通過對(duì)官僚制理論的建構(gòu)，把威爾遜等人所創(chuàng)立的行政管理原則變成了可以實(shí)施的制度性方案。在他看來，隨著傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體，新興工業(yè)化進(jìn)程的加快，各種社會(huì)組織的發(fā)展，最關(guān)鍵的問題應(yīng)是使組織合理化，管理合理化，從而為新的資本主義政府管理方式提供所需的效率，而官僚集權(quán)組織恰恰是可以滿足這種需要的組織形式。為此，他詳細(xì)分析了官僚組織的功能、結(jié)構(gòu)和管理方法，揭示了行政組織的許多重要特征和管理原則，探索了公共行政的科學(xué)化、技術(shù)化出路。例如，關(guān)于專業(yè)分工、職責(zé)、權(quán)限、層級(jí)節(jié)制、考試錄用、人際關(guān)系的非人格化、工作報(bào)酬等。他把政府管理問題和效率問題緊緊結(jié)合在一起，主張政府管理的實(shí)質(zhì)就是最大限度地追求效率。這些行政觀念和原則構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本理論內(nèi)涵，反映了前期共公行政學(xué)的理論研究成果。
隨著公共行政學(xué)研究的深入發(fā)展，前期公共行政學(xué)的缺陷越來越凸顯出來。人們發(fā)現(xiàn)政治與行政、事實(shí)與價(jià)值并非是決然分開的，效率原則的過分推崇遮蔽了公共行政的社會(huì)公平價(jià)值。因此，公共行政學(xué)者開始強(qiáng)調(diào)應(yīng)把社會(huì)公平作為公共行政所追求的目標(biāo)，倡導(dǎo)一種社會(huì)性效率，即效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值目標(biāo)結(jié)合起來。例如，西蒙通過引入行為主義研究方法和決策概念對(duì)以往的公共行政學(xué)所主張的政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)原則進(jìn)行了批評(píng)和改革。他認(rèn)為行政行為中也必然包含某些決策活動(dòng)，有決策就很難避免決策者的價(jià)值觀念。他試圖確立一種以決策過程為核心的新公共行政學(xué)理論。受其影響，行政學(xué)研究的焦點(diǎn)由對(duì)制度、結(jié)構(gòu)等靜態(tài)層面的研究轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)決策過程的動(dòng)態(tài)研究。也有人主張用“公共政策”來取代“公共行政”。一種以行政決策為主導(dǎo)的公共行政學(xué)研究逐漸成為西方行政學(xué)的一個(gè)重要潮流。
總之，公共行政學(xué)開始更多關(guān)注價(jià)值觀、倫理等問題，逐漸走向了既獨(dú)立于政治學(xué)又獨(dú)立于管理學(xué)的新公共行政學(xué)。由于新公共行政學(xué)并沒有從根本上改變前期公共行政學(xué)的理論方式，只是在理論論域方面作一些拓展和調(diào)整，因而我們將之稱為后期公共行政學(xué)。后期公共行政學(xué)以公平為核心，以好的管理為目標(biāo)，尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)或官僚組織結(jié)構(gòu)形成。后期公共行政學(xué)的出現(xiàn)既是公共行政學(xué)自身發(fā)展的邏輯后果，也是20世紀(jì)60年代西方社會(huì)公共行政改革在公共行政學(xué)研究上的一種回應(yīng)。如果說前期公共行政學(xué)是一種官僚行政理論，那后期就是一種民主行政理論。無論是官僚行政理論，還是民主行政理論，都還屬于管理行政范式。
政府職能轉(zhuǎn)變與公共行政學(xué)研究轉(zhuǎn)向分析
到了20世紀(jì)70年代，英美等西方各國政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的過度干涉引發(fā)了低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字和高失業(yè)率同時(shí)并存的“滯漲”現(xiàn)象，政府管理成本增大、效率低下。人們稱之為“政府失靈”。廣大民眾對(duì)政府喪失了信心，現(xiàn)實(shí)對(duì)既有的公共行政學(xué)理論構(gòu)成了挑戰(zhàn)。新自由主義乘機(jī)興起，強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)自由”，反對(duì)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。人們要求限制政府干預(yù)的呼聲逐漸增強(qiáng)。于是，從20世紀(jì)80年代起，西方興起了一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)為：重新調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，優(yōu)化政府職能，以求使政府“管的少一些但要管的好一些”；改革政府部門內(nèi)部管理體制，實(shí)行分權(quán)管理，實(shí)施顧客導(dǎo)向，建立扁平狀的政府組織機(jī)構(gòu)體系，以提高政府部門的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府徹底走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。政府要盡可能地實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管理，把一部分對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的任務(wù)交給社會(huì)非政府組織，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)施政府部門業(yè)務(wù)合同出租制；政府努力尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的最佳結(jié)合點(diǎn)。由此來看，政府的基本職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱叩闹贫ê捅O(jiān)督執(zhí)行。這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)反映了一個(gè)歷史趨勢(shì)，那就是政府公共政策化和公共管理社會(huì)化，最終將走向公共服務(wù)化，公民參與制度化、經(jīng)?；瑐€(gè)別領(lǐng)域乃至志愿化，將公共管理變成一種公共服務(wù)，使提供公共服務(wù)成為公共行政的本質(zhì)之所在。
第7篇：公共行政概念范文
一、公共行政價(jià)值取向的演變：從“政府本位”到“社會(huì)本位”
1.政府與社會(huì)的關(guān)系直接決定公共行政的價(jià)值取向。
公共行政的根本宗旨決定于整個(gè)政治系統(tǒng)的性質(zhì)。但就公共行政運(yùn)行過程所直接體現(xiàn)的價(jià)值取向而言，則取決于政府與社會(huì)的關(guān)系模式，即政府與社會(huì)的力量對(duì)比關(guān)系。由于政府與社會(huì)關(guān)系模式的不同，公共行政的價(jià)值取向可以作“政府本位”和“社會(huì)本位”的區(qū)分。
政府與社會(huì)的區(qū)分源于國家的產(chǎn)生，國家的產(chǎn)生又導(dǎo)致了以下兩個(gè)結(jié)論：一是作為社會(huì)主體的人隨著社會(huì)的發(fā)展被區(qū)分為統(tǒng)治階級(jí)和市民階級(jí)，統(tǒng)治階級(jí)從社會(huì)主體中分離出來，上升為權(quán)力主體也即政府主體；二是政府通過公共行政使統(tǒng)治階級(jí)的權(quán)力固定化、合法化，統(tǒng)治階級(jí)對(duì)市民階級(jí)的控制是通過其意志執(zhí)行系統(tǒng)——政府對(duì)社會(huì)的控制來實(shí)現(xiàn)的，社會(huì)從屬于政府，歐洲的中世紀(jì)和中國的封建時(shí)代尤為如此，因此，政府與社會(huì)的力量對(duì)比關(guān)系表現(xiàn)為“政府本位”，與之相應(yīng)，公共行政的價(jià)值取向也必然是政府本位。然而，隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展，生產(chǎn)力的進(jìn)步使社會(huì)日益強(qiáng)大起來，國家（政府）必將以被社會(huì)日益包容的形式而漸趨消亡，在政府與社會(huì)的力量對(duì)比中，重心逐漸向社會(huì)傾斜，所以，政府與社會(huì)的關(guān)系將逐步實(shí)現(xiàn)由“政府本位”向“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)變。
在社會(huì)主義條件下，由于建立了生產(chǎn)資料公有制，消滅了本來意義上的剝削階級(jí)和被剝削階級(jí)，建立了人民當(dāng)家做主的國家制度。廣大勞動(dòng)人民既是社會(huì)的主體又是權(quán)力的主體。政府成為人民（而不是少數(shù)人）意志的執(zhí)行系統(tǒng)，其宗旨就在于為全體勞動(dòng)人民服務(wù)。因此，社會(huì)主義在根本上實(shí)現(xiàn)了國家（政府）利益與社會(huì)利益的統(tǒng)一。所以，社會(huì)主義國家的出現(xiàn)開始了公共行政由“政府本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變的歷史。
2.中國社會(huì)的體制轉(zhuǎn)軌與公共行政價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。
作為一種社會(huì)現(xiàn)象，公共行政的歷史與政府是同樣悠久的，但是在概念的運(yùn)用上，我國長(zhǎng)期以來是用“行政”來代替“公共行政”的?！肮残姓钡母拍钪皇墙鼛啄暝谡毮苻D(zhuǎn)變中才明確提出的，它旨在強(qiáng)調(diào)公共行政的“公共”精神，也反映了我國公共行政價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。
在社會(huì)主義條件下，政府自身沒有特殊的利益，政府的存在是為了最大限度地實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的利益，這就要求社會(huì)主義國家確立“社會(huì)本位”的國家（政府）與社會(huì)關(guān)系模式。然而由于社會(huì)主義的建設(shè)事業(yè)沒有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)什么是社會(huì)主義和怎樣建設(shè)社會(huì)主義也存在某些誤解，加之受傳統(tǒng)制度的影響，我國逐步建立起了權(quán)力高度集中的經(jīng)濟(jì)政治體制。政府成了社會(huì)生活的組織者和社會(huì)各系統(tǒng)的指揮中心。整個(gè)社會(huì)被高度政治化，表現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)、文化高度一體化。但是，政府與社會(huì)畢竟是兩個(gè)互相區(qū)別的領(lǐng)域，政府雖然確立了為人民服務(wù)的根本宗旨，在公共行政運(yùn)行過程中，卻忽略了對(duì)政府具體服務(wù)職能的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政府是一個(gè)管理機(jī)關(guān)，以政府利益代替社會(huì)利益（公眾利益），奉行典型的“政府本位”價(jià)值取向。在政府與企業(yè)的關(guān)系上，政府以國有資產(chǎn)所有者的身份直接進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，造成政企不分；在政府與公眾的關(guān)系上，以政府是由人民選舉，人民組成，為人民服務(wù)為政治前提，強(qiáng)調(diào)政府管理的權(quán)威，忽視對(duì)具體民主參與渠道的建設(shè)，造成政府孤立行政，缺少監(jiān)督；國家利益（集體利益）與個(gè)人利益的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)國家利益是最廣大人民群眾利益的集中體現(xiàn)，人民公仆（政府官員）沒有自己的私利，從而在奉行國家利益至上觀念的同時(shí)，嚴(yán)重地忽視了個(gè)人利益，造成了以國家利益代替?zhèn)€人利益、社會(huì)利益的局面。
在傳統(tǒng)體制下，以政府為本位的公共行政一定程度上有利于政府進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，統(tǒng)一配置資源和保持社會(huì)平衡發(fā)展，但是，它的弊端卻隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，特別是改革開放的不斷深入日益暴露出來。它抑制了人民群眾進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，造成了公共行政效率的低下，并且由于權(quán)力過分集中，缺少制約，滋生了比較嚴(yán)重的和大量腐敗現(xiàn)象。因此，公共行政改革就成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要體制基礎(chǔ)。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，在給經(jīng)濟(jì)生活注入活力的同時(shí)，也帶來了整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的變革。政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與公眾的關(guān)系作為政府與社會(huì)關(guān)系的具體化，在市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)觀念的作用下，凸現(xiàn)出來。市場(chǎng)取代政府成為資源配置的主導(dǎo)力量，這實(shí)際上是公共行政在政府與社會(huì)之間的重新分配；企業(yè)要求成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體，這實(shí)際上是要求擺脫政府與企業(yè)之間的行政隸屬（或母子）關(guān)系；公眾在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中強(qiáng)化了主人翁意識(shí)、平等意識(shí)和利益觀念，這實(shí)際上要求政府在公共行政過程中，要充分尊重作為國家主人和納稅人雙重角色的公眾的政治民利和經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與社會(huì)（市場(chǎng)、企業(yè)和公眾）關(guān)系模式的變化客觀上要求公共行政的價(jià)值取向由“政府本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變。
建立以社會(huì)為本位的公共行政必須著眼于兩個(gè)方面進(jìn)行努力：一是政府要強(qiáng)化與其宗旨和職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任意識(shí)，以樹立“責(zé)任政府”的形象；二是實(shí)施行政民主，以達(dá)到公共行政主體與相對(duì)人的和諧與合作。
二、公共行政的職權(quán)與職責(zé)：從“無限行政”到“責(zé)任行政”
1.傳統(tǒng)體制下的公共行政面臨著責(zé)任缺位的困境。
社會(huì)主義條件下公共行政的宗旨在于為公眾服務(wù)。但是，一段時(shí)期以來，公共權(quán)力的濫用現(xiàn)象成為嚴(yán)重的社會(huì)問題，非但如此，政府機(jī)關(guān)的作風(fēng)、效率低下問題、機(jī)構(gòu)膨脹問題等都成為了公共行政改革的原因。而如上所述實(shí)際上是政府責(zé)任缺位的一種表現(xiàn)，傳統(tǒng)體制下政府責(zé)任的缺位主要源于兩個(gè)方面，一是傳統(tǒng)以政府為本位的公共行政過分強(qiáng)調(diào)政府的至高無上性和無限代表性，因此，雖然確立了政府為人民服務(wù)的根本宗旨，但是政府在提供服務(wù)時(shí)，處于一種“恩賜者”的位置，服務(wù)的內(nèi)容和方式都是由政府自上而下計(jì)劃配置的，公眾沒有就自身利益向政府提出要求的權(quán)利，也難以對(duì)政府的服務(wù)質(zhì)量提出質(zhì)疑。二是政府在形式上把自己塑造成“全能政府”形象，但政府的能力總是有限的，這種有限一方面是基于哲學(xué)意義上的理性的有限性，即人類關(guān)于自然和自身的知識(shí)永遠(yuǎn)是相對(duì)的、有限的、發(fā)展的，政府作為由人組成的決策和執(zhí)行團(tuán)體，它的理性也必然是有限度的。另一方面是基于人性學(xué)意義上的政府的自利性，也即政府雖然在名義上是一個(gè)公權(quán)機(jī)關(guān)，但是政府仍然有自身的利益。政府官員的利益和各級(jí)政府組織的利益以及壓力集團(tuán)的利益等，使政府在決策時(shí)都有可能在主觀上背離理性的軌道。這樣政府自身能力的有限性與其職能的無限性就形成了矛盾，政府沒有能力承擔(dān)無限責(zé)任，因而也就淡化了責(zé)任意識(shí)。
2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚政府的責(zé)任意識(shí)。
(1)責(zé)權(quán)關(guān)系的失衡呼吸政府的責(zé)任意識(shí)。
政府職能的配置需要賦予職能機(jī)構(gòu)以一定的權(quán)力，與此同時(shí)，也必須使公共權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，使權(quán)力與責(zé)任相符（也就是法律意義上的權(quán)利義務(wù)相一致），政府機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過程，同時(shí)又是履行職責(zé)的過程，是政府職能實(shí)現(xiàn)的過程。但是長(zhǎng)期以來，在傳統(tǒng)體制下的公共行政過程中，權(quán)責(zé)脫節(jié)的現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生。一是由于強(qiáng)調(diào)公共行政的管理性特征，在政府職能配置過程中，常常是賦予行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理部門以管理權(quán)，卻沒有相應(yīng)地為職能（權(quán)力）機(jī)關(guān)制定具體的可操作性的管理目標(biāo)（責(zé)任），而且不同政府機(jī)關(guān)的管理職能還經(jīng)常出現(xiàn)交叉，結(jié)果，當(dāng)行使權(quán)力的時(shí)候，不同部門都爭(zhēng)著當(dāng)婆婆，而當(dāng)需要承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候，又找不到婆婆。二是由于權(quán)力的高度集中和政企不分的管理體制，致使企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)職能分離，擁有法定經(jīng)營(yíng)權(quán)的政府管理部門并沒有真正履行企業(yè)的經(jīng)營(yíng)職能，而沒有法定經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)層實(shí)際卻履行著企業(yè)的經(jīng)營(yíng)職能。結(jié)果，有經(jīng)營(yíng)權(quán)的政府部門不會(huì)為企業(yè)資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)，無經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)經(jīng)理層也不會(huì)為企業(yè)資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)。三是由于在公共行政過程中，很多決策是集體做出的，所以，一旦決策出現(xiàn)失誤，常常以集體承擔(dān)責(zé)任的方式來代替?zhèn)€人承擔(dān)責(zé)任，人人負(fù)責(zé)任結(jié)果導(dǎo)致人人沒有責(zé)任。官僚腐敗現(xiàn)象正是在權(quán)責(zé)脫節(jié)的公共行政過程中產(chǎn)生的。
從總體上說，中國政府機(jī)關(guān)并不缺少權(quán)力，而是缺少責(zé)任，沒有責(zé)任約束的權(quán)力一方面容易導(dǎo)致權(quán)力的異化，另一方面又會(huì)使權(quán)力失去應(yīng)有的權(quán)威，長(zhǎng)期以來在公共行政過程中存在的“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象，其主要的原因就在于職權(quán)缺少相對(duì)應(yīng)的職責(zé)約束。所以，適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公共行政改革，在界定政府職能，重新配置權(quán)力的同時(shí)，更要喚醒政府在公共行政過程中的責(zé)任意識(shí)?，F(xiàn)在，在很多政府部門中逐漸推行開來的以行政目標(biāo)責(zé)任和行政救濟(jì)責(zé)任為主要內(nèi)容的行政責(zé)任制度，正是強(qiáng)化政府行政責(zé)任意識(shí)，保證權(quán)責(zé)一致的重要方式。
(2)納稅人意識(shí)的覺醒要求政府樹立“顧客至上”的觀念。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使納稅問題成為一個(gè)事關(guān)政府能否有效地提供公共服務(wù)的重大問題，市場(chǎng)化進(jìn)程初級(jí)階段偷漏稅現(xiàn)象的泛濫迫切需要整個(gè)社會(huì)樹立起納稅人意識(shí)。納稅是公民應(yīng)盡的義務(wù)，與此同時(shí)，公民（包括所有應(yīng)納稅主體）納稅意識(shí)的覺醒也必然呼喚政府樹立“顧客至上”的責(zé)任意識(shí)。從法理上說，市場(chǎng)主體（公民和企業(yè)）作為納稅人向政府交稅是其義務(wù)，而要求政府提供服務(wù)是其權(quán)利；政府向納稅人收稅是其權(quán)力（利），而向納稅人提供服務(wù)則是其義務(wù)。這里體現(xiàn)了政府與公眾之間權(quán)利義務(wù)的平衡，“政府是由納稅人供養(yǎng)的”，因此，政府為公共服務(wù)就是一種責(zé)任而絕非恩賜。承諾制是政府體現(xiàn)“顧客至上”責(zé)任意識(shí)的一種普遍形式。為了強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，近年來，承諾制在我國也開始出現(xiàn)。由于承諾制內(nèi)含了現(xiàn)代公共行政的價(jià)值觀念，所以，一度成為人們關(guān)注的亮點(diǎn)。
(3)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府應(yīng)樹立經(jīng)營(yíng)者的“成本—收益”責(zé)任意識(shí)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使人們對(duì)資源有限性的認(rèn)識(shí)更加深刻了，公共行政的運(yùn)行是需要成本而不是無代價(jià)的，因此，在公共行政領(lǐng)域客觀上也存在著一個(gè)“成本—收益”的核算問題。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府預(yù)算缺少硬約束，因此，公共行政基于“成本—收益”而進(jìn)行自我約束的意識(shí)比較弱，但是，隨著社會(huì)對(duì)高效政府的期望和對(duì)政府預(yù)算資源的制約，政府也必須有一種經(jīng)營(yíng)意識(shí)、成本意識(shí)，不能只考慮投入，還必須考慮產(chǎn)出，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府所應(yīng)樹立的“成本—收益”意識(shí)實(shí)際上是公共行政的“績(jī)效’意識(shí)。在政府財(cái)政預(yù)算既定的情況下，必須盡可能地提高行政效率和效益，這既是政府樹立自身形象的要求，更是政府的一種責(zé)任。從行政管理費(fèi)用占財(cái)政預(yù)算的比例和公共行政人員與總?cè)丝诘谋壤齺砜矗覈\(yùn)行的成本是高昂的。
就財(cái)政負(fù)擔(dān)人口與總?cè)丝诘谋壤齺砜矗?0年代為600∶1，70年代為155∶1，現(xiàn)在則達(dá)到40∶1，扣除事業(yè)單位的人員總數(shù)，按800萬黨政工作人員算也有156∶1。1995年行政管理費(fèi)用為996億元，占國家預(yù)算的14.6%，自1978年以來平均年遞增18.9%，全國近一半的縣財(cái)政為“吃飯”財(cái)政，政府拿不出資金用于提供公共服務(wù)。由于行政經(jīng)費(fèi)缺少成本約束，政府機(jī)關(guān)的自然膨脹傾向也就缺少了硬約束，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，機(jī)關(guān)變成了解決就業(yè)和待遇的福地。
3.確立有限政府是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的關(guān)鍵。
(1)政府的限度在市場(chǎng)失效的地方。
如果說責(zé)權(quán)平衡原理在于揭示政府強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)必要性的話，那么，確立與政府能力相適應(yīng)的職能則是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的內(nèi)在條件。政府只有在能力范圍內(nèi)才能對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場(chǎng)的互動(dòng)是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，市場(chǎng)機(jī)制成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本模式。因此，以市場(chǎng)作為參照物，確立政府的限度就是把市場(chǎng)（或社會(huì)）干不了、也干不好的事務(wù)界定為政府的職能。所以，政府社會(huì)職能的確定從某種意義上說，就是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，彌補(bǔ)市民社會(huì)自治能力的不足。
一是提供市場(chǎng)不愿提供的公共產(chǎn)品。所謂公共產(chǎn)品，是指那些不具有消費(fèi)排他性的、能同時(shí)供眾人共享的產(chǎn)品和勞務(wù)，如公共設(shè)施。由于公共產(chǎn)品的使用在一定范圍內(nèi)不具有排他性和對(duì)抗性，其產(chǎn)權(quán)邊界難以界定，而市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，因此，市場(chǎng)難以有效地提權(quán)不明晰的公共產(chǎn)品，這樣，提供公共產(chǎn)品的責(zé)任就落到了政府身上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)當(dāng)向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品主要包括以下幾類：公共設(shè)施，主要有市政建設(shè)、郵政通信建設(shè)、學(xué)校醫(yī)院及環(huán)境工程建設(shè)等；公共服務(wù)，主要有辦理各種證件、各種信息、提供投資咨詢等；軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等，這是任何一種社會(huì)制度下政府所必須提供的公共產(chǎn)品，它既是政府政治職能的體現(xiàn)，同時(shí)也是社會(huì)的功能性需要。由于我國長(zhǎng)期以來奉行全能主義的政府職能觀，所以，確立政府提供公共產(chǎn)品的觀念就意味著政府要縮小職能范圍，把適宜由市場(chǎng)自身承擔(dān)的職能移交給市場(chǎng)。
二是熨平市場(chǎng)自身難以克服的波動(dòng)。從自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到國家干預(yù)主義的發(fā)展歷程說明了一個(gè)問題，市場(chǎng)不是萬能的，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，受個(gè)人理性支配的市場(chǎng)行為常常導(dǎo)致集體的非理性，這就是市場(chǎng)波動(dòng)——表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的周期性以及經(jīng)濟(jì)總量、結(jié)構(gòu)的失衡。這是市場(chǎng)本身所無法克服的，因此，又成為政府的責(zé)任所在。這就需要政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，通過財(cái)政、貨幣、信貸、優(yōu)惠、制裁等經(jīng)濟(jì)桿杠和行政、法律手段，適時(shí)改變市場(chǎng)運(yùn)行的變量和參數(shù)，以減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的幅度和頻率，同時(shí)，通過制定發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的重要領(lǐng)域進(jìn)行投資來引導(dǎo)生產(chǎn)力的合理布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)總量平衡。因此，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府職能定位的特點(diǎn)相比，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府弱化微觀領(lǐng)域的職能與職權(quán)，強(qiáng)化宏觀領(lǐng)域的職能和職權(quán)。
三是保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱者。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)遵循“強(qiáng)者生存，弱者淘汰”原則，然則社會(huì)之所以區(qū)別于自然界就在于它不拋棄弱者，而是為競(jìng)爭(zhēng)中的弱者提供人道主義的救濟(jì)。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，這實(shí)際上是一個(gè)通過政府再分配校正由市場(chǎng)初次分配所造成的貧富差距問題，每個(gè)國家由于國情的不同對(duì)于貧富差距的態(tài)度有別，但各國在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中，都應(yīng)根據(jù)國情建立起以保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中弱者為原則的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)政府提出的一般要求，同時(shí)，因?yàn)樗鼘?shí)際上是一種超經(jīng)濟(jì)的社會(huì)再分配，所以，還體現(xiàn)出一個(gè)國家意識(shí)形態(tài)和基本制度的特點(diǎn)。我國在借鑒西方國家社會(huì)保障制度的時(shí)候，理應(yīng)考慮到社會(huì)保障的政治意蘊(yùn)。
(2)政府的限度還取決于社會(huì)的自治能力。
從總體上看，我國政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)特點(diǎn)就是從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。這就意味著政府要把相當(dāng)一部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，但是政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能的范圍和進(jìn)程不僅是自身職能定位的問題，還取決于社會(huì)自身的自治能力。所以，確立有限政府的一個(gè)重要方面就是擴(kuò)大社會(huì)自身的自治能力，其方式主要有：社會(huì)主體要在經(jīng)濟(jì)上成為獨(dú)立自主的實(shí)體，經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立自主是社會(huì)自治的前提；大力培育社會(huì)中介組織，中介組織是聯(lián)系政府與公眾（企業(yè)）的紐帶，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中介組織的建設(shè)一方面是增強(qiáng)社會(huì)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”能力的重要方式，同時(shí)，從系統(tǒng)論的角度看，社會(huì)組織能夠以"1+1>2"的結(jié)構(gòu)性力量擴(kuò)大公眾在行政決策中的影響力。
三、公共行政方式的演變：從“行政管制”到“行政民主”
1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使公共行政民主初露端倪。
在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共行政模式的特點(diǎn)可以概括為：“命令—服從”，也即政府通過等級(jí)隸屬的行政權(quán)力和無所不包的行政命令來實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)的高度控制——配置資源、組織生產(chǎn)、實(shí)施管理；社會(huì)的各個(gè)主體都被鎖定在由政府規(guī)定的社會(huì)位置上而難以流動(dòng)。因此，這種公共行政模式被稱做管制型的行政。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在呼喚政府改變干預(yù)經(jīng)濟(jì)方式的同時(shí)，也昭示著一種公共行政革命在悄悄到來。政府在推行公共政策時(shí)不再滿足于讓相對(duì)人服從（因?yàn)楹ε率艿綉椭味黄葓?zhí)行），而是積極尋求相對(duì)人的認(rèn)同和內(nèi)化（感到自己應(yīng)該去執(zhí)行）；政府的指令少了，指導(dǎo)多了；政府變得更容易傾聽民眾對(duì)于政策制定和執(zhí)行的意見；公共行政過程中的暗箱開始變得透明起來。在公共行政領(lǐng)域發(fā)生的這些現(xiàn)象都昭示著政府將要以一種嶄新的行為方式來取代舊的行為方式。公共行政民主初露端倪。
行政民主是指政府的行政機(jī)關(guān)（區(qū)別于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)）在制定和實(shí)施公共政策以及社會(huì)管理中的民主制度、民主作風(fēng)和民主意識(shí)。行政民主不同于一般的政治民主，如果說政治民主取決于政治制度的本質(zhì)的話，那么行政民主則是直接與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)政治體制相聯(lián)系，它是與體制上的集中相對(duì)而言的，因此，行政民主不僅包括行政參與，而且包括行政分權(quán)、行政咨詢和行政監(jiān)督等。行政民主反映了行政主體與相對(duì)人的辯證關(guān)系：行政主體的權(quán)力來自于相對(duì)人的委托，因此，從終極意義上說，行政主體與相對(duì)人是一種服務(wù)關(guān)系而非統(tǒng)治關(guān)系；行政主體與相對(duì)人之間并非是一種單向的管理關(guān)系，而是一種雙向作用的合作關(guān)系。
2.開通行政民主的渠道。
(1)強(qiáng)化指導(dǎo)性行政。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要一個(gè)法治的政府、高效的政府、民主的政府、廉潔的政府和具有引導(dǎo)功能的政府。政府采用的職能行使方式也要適應(yīng)和體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種基本原則。因此，公共行政不僅要把公民看做管理對(duì)象，更要把公民作為合作伙伴。這就要求在行政管理中要淡化權(quán)力色彩，改變傳統(tǒng)公共行政中單一的“命令—服從”模式，廣泛采用非強(qiáng)制性方式。使公共行微觀管理為宏觀管理，變直接管理為間接管理，變過程管理為目標(biāo)管理。非強(qiáng)制性的行政方式主要包括行政合同與行政指導(dǎo)。
無論是行政指導(dǎo)還是行政合同，作為行政發(fā)展的一種價(jià)值取向，都包含著平等觀念、權(quán)利觀念、自由意志觀念、等價(jià)有償觀念、協(xié)作觀念，都旨在提高相對(duì)人一方與行政主體的對(duì)話能力，平衡行政主體與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，改變行政過程中行政主體只有權(quán)利而無義務(wù)，而相對(duì)人只承擔(dān)義務(wù)而不享受權(quán)利的局面。它體現(xiàn)了公共行政民主的精神。
(2)擴(kuò)大行政參與。隨著社會(huì)公眾及各種公眾組織自主意識(shí)的提高，公眾已越來越不滿足于僅僅通過代表機(jī)關(guān)來代表自己間接地參與政治，而希望能夠由自己信任的團(tuán)體組織甚至由自己直接參與政府決策。參與式行政便應(yīng)運(yùn)而生。盡管當(dāng)代各國的民主政治體制不同，對(duì)民主概念的理解也不同，但是，它們都盡可能采取各種方式，在不同的程度上讓公民參與管理國家和社會(huì)事務(wù)。
我國公民在公共行政中的參與從建國以來就受到重視，改革開放以后，政府更加重視公民在公共行政中，特別是行政立法和重大行政決策過程中的直接參與。目前發(fā)展參與式行政需要關(guān)注的是：其一，要利用現(xiàn)代化的手段（如電訊、互聯(lián)網(wǎng)等）健全社會(huì)信息反饋機(jī)制，使公眾意志和利益及時(shí)地體現(xiàn)在公共行政中；其二，要建立重大決策的公眾論證、提議（案）、民意表決制度，使公眾直接參與公共決策。當(dāng)然，公民參與行政還受到其參與意識(shí)和參與能力的限制，因此，政府在發(fā)展公眾參與公共行政的進(jìn)程中，還要特別注意提高公眾的參與意識(shí)與參與能力。
(3)推進(jìn)行政授權(quán)。所謂行政授權(quán)，就是指隨著社會(huì)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”能力的不斷提高，政府把本來由自己履行的職能和職權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)，在政府與社會(huì)邊界比較模糊的情況下，這種職能與職權(quán)的轉(zhuǎn)移實(shí)際上就表現(xiàn)為一種行政授權(quán)。例如，由于傳統(tǒng)體制下的政企不分，國企的經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上是由政府行使的，而為了實(shí)現(xiàn)政企分開，在經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配上就表現(xiàn)為政府對(duì)企業(yè)的授權(quán)。行政授權(quán)還可以體現(xiàn)為一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的民主，它主要是指在行政等級(jí)系統(tǒng)中，行政決策機(jī)關(guān)要賦予下級(jí)決策執(zhí)行機(jī)關(guān)以更大的靈活性，或者說要給執(zhí)行機(jī)關(guān)以更大的自由裁量權(quán)。這樣可以提高行政的效率。
(4)實(shí)行政務(wù)公開。列寧說：沒有公開性而談民主制是很可笑的。政務(wù)公開既是公眾了解公共行政程序和信息，參與公共行政的需要，同時(shí)，也有助于把政府置于公眾的監(jiān)督之下，保證政府的透明和廉潔。政務(wù)公開是全球公共行政的發(fā)展趨勢(shì)，各國大都把它列為公共行政的一條法治原則。第二次世界大戰(zhàn)以來，西方發(fā)達(dá)國家大都通過了以政務(wù)公開為內(nèi)容的“情報(bào)自由法”。以美國為例，1966年美國國會(huì)通過、1974年再次修改的“情報(bào)自由法案”規(guī)定：除有關(guān)國防和國家安全的情況外，公民有權(quán)了解政府的情況，有權(quán)申請(qǐng)使用政府的文件、記錄、政策、聲明等檔案材料，并限定了政府的答復(fù)時(shí)間。對(duì)拒絕提供情況的政府進(jìn)行司法審查，對(duì)任意拒絕提供消息的政府官員可以實(shí)行罰款。
我國歷來重視把國家的法律、法規(guī)、政策、重大決定以及重大事件通過各種渠道公之于眾，但是，隨著改革的進(jìn)一步深入和公共行政程序的不斷完善，必須把政務(wù)公開納入法制化軌道。與之相應(yīng)，要重視發(fā)掘報(bào)刊、電臺(tái)、電視臺(tái)、電話、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代通訊渠道對(duì)政務(wù)公開的作用。
3.從行政民主到民主行政。
公共行政只有建立在民主的基礎(chǔ)上，充分綜合和表達(dá)民眾的意志和利益，才能樹立行政權(quán)力和行政決策的權(quán)威，喚起民眾的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)接受政府的公共政策與公共管理，實(shí)現(xiàn)民主行政。這是公共行政的最佳狀態(tài)。民主行政對(duì)于公民來說主要是確立三種意識(shí)：
(1)主人翁的責(zé)任感。與政府的責(zé)任意識(shí)相對(duì)應(yīng)，社會(huì)主體自身也應(yīng)有一種責(zé)任意識(shí)。由于中國政府在改革中所起的主導(dǎo)性作用，人們?nèi)菀桩a(chǎn)生的一種傾向，就是讓政府承擔(dān)改革的一切代價(jià)。在當(dāng)前完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史進(jìn)程中，認(rèn)為政府必須為幾乎所有失去工作的人提供新工作機(jī)會(huì)，提供醫(yī)療保障，提供退休金，提供供房，提供……事實(shí)上，由于政府能力和財(cái)力有限，它無力為改革進(jìn)程中出現(xiàn)的一切問題負(fù)責(zé)，也不應(yīng)對(duì)一切都負(fù)起責(zé)任。在改革進(jìn)程中，不斷強(qiáng)大的市場(chǎng)社會(huì)必須提高自我組織、自我管理和自我服務(wù)能力，承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。所以，在保持政府權(quán)責(zé)一致的同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化公民作為主人翁的責(zé)任感。
(2)認(rèn)同內(nèi)化意識(shí)。政府的行為不可能達(dá)到“帕累托最優(yōu)”（每一個(gè)社會(huì)主體都受益），在實(shí)踐中它總會(huì)使一部分人的利益絕對(duì)或相對(duì)受損，而這種現(xiàn)象在轉(zhuǎn)型時(shí)期尤為突出，因?yàn)楦母锸且环N利益關(guān)系的調(diào)整，由于改革中貧富差距拉大和財(cái)富的相對(duì)集中，就容易使社會(huì)各階層（暴富階層除外）感到一種相對(duì)剝奪感?！岸似鹜雭沓匀?，放下碗來罵娘”的現(xiàn)象部分反映了這一問題，因此，改革的順利推進(jìn)，需要公眾在公共行政民主過程中建立起對(duì)政府的信任，對(duì)公共決策要有一種認(rèn)同內(nèi)化的意識(shí)。從中國改革的實(shí)際來看，公眾對(duì)公共決策和公共權(quán)威的認(rèn)同和內(nèi)化是公共行政得以順利開展的基礎(chǔ)，而行政民主由于實(shí)現(xiàn)了公眾意志和利益在公共行政中的表達(dá)，因而有助于這一認(rèn)同和內(nèi)化過程的實(shí)現(xiàn)。
第8篇：公共行政概念范文
“效率”本是個(gè)物理概念，它指能量轉(zhuǎn)換過程中輸入能量與輸出能量的比率。在這個(gè)意義上，效率只是個(gè)數(shù)量概念。19世紀(jì)末，科學(xué)管理“運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者們，把”效率“引入到管理中，使之”成為表現(xiàn)管理水平和管理成果的一個(gè)專有名詞。20世紀(jì)初，隨著西方國家機(jī)器的日益龐大，政府管理工作日趨復(fù)雜，效率“又”被逐漸引用到政府工作中，從而產(chǎn)生了“行政效率”的概念。行政效率可以理解為在保證政府活動(dòng)目標(biāo)方向正確并給社會(huì)帶來有益成果的前提下，行政活動(dòng)投入的工作量與獲得的行政效果之間的比率。行政效率也可以用公式簡(jiǎn)單地表示為：行政效率=行政產(chǎn)出/行政投入行政效率自產(chǎn)生以來，一直就是公共行政管理的核心問題，也是衡量政府工作狀況的基本綜合指標(biāo)，是政府行政能力的主要表現(xiàn)。追求高效率的政府是人類社會(huì)孜孜以求的共同愿望，然而實(shí)踐中，公共部門的行政效率普遍偏低卻是客觀存在的，它既是政府工作中的主要頑疾之一，也是社會(huì)公眾批評(píng)政府管理活動(dòng)的主要方面。
一、公共行政低效率的主要表現(xiàn)及其影響公共行政低效率的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)主要有：
公共部門在處理日常事務(wù)時(shí)常常推諉扯皮、相互掣肘；文山會(huì)海的大量存在；行政審批程序眾多，辦事手續(xù)繁瑣；鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重；行政人員不負(fù)責(zé)怕負(fù)責(zé)；工作人員服務(wù)態(tài)度普遍偏差等。
一方面，公共行政低效率將會(huì)產(chǎn)生政府財(cái)政危機(jī)。最直觀的解釋源自于行政效率的公式，行政效率低、數(shù)值小，就意味著在分子一定的情況下，分母偏大。即在維持一定行政產(chǎn)出的情況下，行政投入過大，而行政投入資金來源主要是稅收。也就是說，是超大的財(cái)政支出在支撐著巨大的行政投入。這一形勢(shì)發(fā)展到一定程度必然引發(fā)財(cái)政危機(jī)。需要特別指出的是，西方政府財(cái)政支出的大部分是用于為納稅人提供諸如醫(yī)療保障、貧困救濟(jì)、公共教育等公共服務(wù)，政府雇員自身的支出和日常的管理費(fèi)用支出比例卻較小。而在我國，政府部門不僅自身運(yùn)轉(zhuǎn)的支出占了相當(dāng)大的比例，甚至于許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)財(cái)政實(shí)質(zhì)上已經(jīng)破產(chǎn)的情況下，仍然不改大手大腳花錢的毛病。
另一方面，公共行政低效率還會(huì)導(dǎo)致政府信用缺失，引發(fā)政府信用危機(jī)。所謂政府信用缺失就是指政府在行政管理活動(dòng)中，不能很好地堅(jiān)持誠實(shí)守信的原則，未能科學(xué)地、負(fù)責(zé)任地行使行政權(quán)力、履行自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，從而導(dǎo)致政府信用的不斷喪失、降低，逐漸失去公眾的信任。面對(duì)行政效率低下產(chǎn)生的社會(huì)消極影響，我們有必要去探究一下公共行政低效率的原因。
二、公共行政低效率的成因分析
（一）西方行政管理理論對(duì)公共行政低效率原因的探討在西方行政學(xué)研究領(lǐng)域?qū)φぷ鳈C(jī)構(gòu)低效率進(jìn)行了深入分析且極具影響力的首推公共選擇理論。該學(xué)派的主要代表人物美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南認(rèn)為：
（1）缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；
（2）缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制；
（3）政府機(jī)構(gòu)自我膨脹；
（4）監(jiān)督信息不完備；
（5）政府的尋租行為是導(dǎo)致政府工作機(jī)構(gòu)低效率的主要原因。
公共選擇學(xué)派中官僚經(jīng)濟(jì)的集大成者尼斯坎南則從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為官僚群體也是個(gè)人利益的最大化者，為追求個(gè)人的地位、權(quán)力和收入，官僚必然追求本機(jī)構(gòu)預(yù)算的最大化，故官僚的目標(biāo)函數(shù)是最大預(yù)算而并非最大效率。而且議會(huì)與官僚機(jī)構(gòu)組成的公共物品生產(chǎn)與消費(fèi)的供需關(guān)系具有雙邊壟斷性質(zhì)決定了官僚機(jī)構(gòu)實(shí)際上獲得了公共決策中的優(yōu)勢(shì)，它是政府低效、官僚主義等政府弊病叢生的根源所在。
公共選擇學(xué)派中委托——理論則認(rèn)為，官僚作為人，在接受政治家的委托直接生產(chǎn)公共物品的過程中，常常為追求個(gè)人利益，以“選擇性效率”去完成委托人委托的任務(wù)：對(duì)于己有利的任務(wù)高效率完成，而對(duì)于己不利或關(guān)系不大的則拖拉、勉強(qiáng)應(yīng)付。
（二）結(jié)合我國的具體國情，筆者認(rèn)為我國公共部門行政效率低下的主要原因
1、壟斷性特征與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏。盡管目前我國公共部門的主體已經(jīng)向多元化發(fā)展，但政府部門依然是公共經(jīng)濟(jì)的最大壟斷者。壟斷意味著對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的排斥和限制，其結(jié)果正如公共選擇理論所言，壟斷免除了公共部門的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，同時(shí)也免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力。而且行政人員也不會(huì)因?yàn)楣ぷ鞯托识獾浇夤?，所以他們也就沒有壓力去高效率地工作。
2、缺乏降低成本的內(nèi)在壓力。一方面，公共部門的活動(dòng)絕大多數(shù)是不計(jì)成本而且即使計(jì)算成本也是很難做到精確的，這導(dǎo)致行政人員長(zhǎng)期缺乏成本的觀念，更缺乏節(jié)約成本的意識(shí)；另一方面，在許多情況下，公共部門的產(chǎn)出是無形的，其質(zhì)和量缺乏確定性和可量度性，如國防、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，其效益都是很難用貨幣尺度去分析衡量的。這又使得利潤(rùn)的概念難以在公共部門形成。所以公共行政管理中，成本與收入的不確定性與割斷性使得公共資源的低效率配置程度大大增加了。
3、缺乏有效的監(jiān)督。有效的監(jiān)督必須建立在監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者信息的全面、有效掌握的基礎(chǔ)上。然而，由于公共部門所處的壟斷地位導(dǎo)致社會(huì)公眾無法接觸到其全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的信息，所以公眾對(duì)公共部門的監(jiān)督往往停留在表面而缺乏有效性。此外，相對(duì)于政府來說，眾多的社會(huì)公眾是分散的，社會(huì)公眾要形成有效的集體行動(dòng)是困難的。因此，在形成對(duì)公共管理活動(dòng)有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制上，社會(huì)公眾相對(duì)處于弱勢(shì)。
4、權(quán)力過分集中。行政管理必定受制于國家政治體制。我國長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)、政治、文化等都實(shí)行高度集權(quán)的管理體制。權(quán)力過分集中于中央政府，地方和基層的自主權(quán)過小，地方政府的活動(dòng)常常需要層層請(qǐng)示匯報(bào)，這當(dāng)然地影響了行政效率的提高。
第9篇：公共行政概念范文
1．秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責(zé)唯一尺度行政是面向未來以目標(biāo)為導(dǎo)向一系列的塑造活動(dòng)，其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動(dòng)態(tài)行為?；趪夜矙?quán)力及社會(huì)組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會(huì)行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強(qiáng)制性為典型特征，傳統(tǒng)公共行政行為正當(dāng)與否判斷之最高標(biāo)準(zhǔn)在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當(dāng)性”與“合法律性”兩個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，“正當(dāng)性”是在政治學(xué)領(lǐng)域廣泛使用的一個(gè)模糊的概念，但“正當(dāng)性”也不是一個(gè)大而無當(dāng)?shù)拿~，它至少與選民同意及符合社會(huì)規(guī)律兩個(gè)變量正相關(guān)。“合法律性”是公共行政的特別強(qiáng)調(diào)的一個(gè)指標(biāo)，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對(duì)行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國會(huì)的特定組織決定呈現(xiàn)出來，以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當(dāng)性的行政結(jié)構(gòu)。”無法律即無行政是法教義學(xué)立場(chǎng)恪守的基本原則，其對(duì)于限制行政恣意、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強(qiáng)調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)崇拜市場(chǎng)至上的一個(gè)極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評(píng)價(jià)、規(guī)制公共行政行為的唯一尺度，對(duì)于創(chuàng)造一個(gè)有活力、全面擔(dān)當(dāng)?shù)拇笳€是有所欠缺的。
2．福利國家理念下以“合理性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)公共行政行為福利國家由英國W·坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導(dǎo)向的民主國家”與“權(quán)力國家”。福利國家包括混合經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、收入再分配和社會(huì)福利四個(gè)方面的內(nèi)容，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會(huì)福利。福利國家理念目的在于鞏固資本主義國家的合法性，削抵沿著資本財(cái)富增長(zhǎng)邏輯產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)影響。福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團(tuán)主義福利國家、社會(huì)民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關(guān)注限制國家行動(dòng)的邊界，社團(tuán)主義福利國家強(qiáng)調(diào)權(quán)利的平衡，社會(huì)民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對(duì)實(shí)踐福利國家理念有差異，但也存有基本共識(shí)，那就是國家應(yīng)該矯正市場(chǎng)失靈，維持社會(huì)公正、平等。福利國家理念對(duì)公共行政直接滲透的后果就是給付行政時(shí)代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)判斷公共行政行為的框架，但也向行政機(jī)關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機(jī)關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼_、適當(dāng)?shù)姆?wù)?；谏鲜鲛D(zhuǎn)變，大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。在大陸法系德國，對(duì)行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當(dāng)性、法益相稱性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)予以權(quán)衡認(rèn)定行政行為是否合理。在英美法系，由于對(duì)如何正面認(rèn)定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認(rèn)定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個(gè)層次，一般不合理和實(shí)質(zhì)不合理，一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素，以及行政行為發(fā)動(dòng)動(dòng)機(jī)不純正;實(shí)質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國格林法官創(chuàng)設(shè)，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認(rèn)的道德準(zhǔn)則的行政行為。
3、公共行政應(yīng)當(dāng)從過去的價(jià)值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價(jià)值和信仰問題;現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括政府的倫理、誠信、責(zé)任等問題;有效的公共行政應(yīng)當(dāng)是在主動(dòng)與參與的民眾意識(shí)的系統(tǒng)中加以界定的。顯然，在上述理論看來，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)和提供的公共行政服務(wù)的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會(huì)及民眾的質(zhì)疑和批評(píng)。雖然市場(chǎng)化、多元主義長(zhǎng)期以來被一些學(xué)者和官方用來解釋公權(quán)力的運(yùn)作，并且被視為有效制度設(shè)計(jì)之理論依據(jù)，但是，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)民眾日益變化的公共行政服務(wù)需求，市場(chǎng)化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。正如弗雷里德克森教授所說，傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個(gè)問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務(wù)，或者說在維護(hù)現(xiàn)有的服務(wù)水準(zhǔn)下我們?nèi)绾位ㄙM(fèi)最少(強(qiáng)調(diào)效率)而在現(xiàn)代社會(huì)，民眾需要的公共行政服務(wù)除了要求以上兩個(gè)方面之外，還要再加上另外一個(gè)更加重要的問題:公共行政提供的服務(wù)是否能夠促進(jìn)社會(huì)的公平?正是社會(huì)和民眾對(duì)現(xiàn)代政府的公共行政服務(wù)中提出了這一更具正義性的價(jià)值新要求，加速了公共行政服務(wù)范式的變遷。在公共行政學(xué)學(xué)科史中，著名的西瓦(沃爾多)之爭(zhēng)中，西蒙主張用邏輯實(shí)證主義建立一個(gè)公共行政學(xué)的經(jīng)驗(yàn)理論，也就是能使公共行政學(xué)成為一門科學(xué)，沃爾多認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)該關(guān)注價(jià)值問題，建立一個(gè)關(guān)于公共行政學(xué)的規(guī)范理論?！靶曙@然是手段而不是終極目標(biāo)，終極問題應(yīng)該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”。促進(jìn)社會(huì)公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價(jià)值關(guān)懷。
4.企業(yè)問責(zé)以崗位責(zé)任為基準(zhǔn)判斷職業(yè)行為的正當(dāng)性“行政主要指國家行政，也包括非國家行政，非國家行政主要指私行政，即私人企業(yè)、組織、團(tuán)體的執(zhí)行、管理活動(dòng)”。企業(yè)治理的主要目標(biāo)之一就是為了提高企業(yè)的績(jī)效，現(xiàn)代企業(yè)是典型的營(yíng)利法人，財(cái)富增長(zhǎng)是其首要目的?，F(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會(huì)進(jìn)行許多重要的活動(dòng)，“現(xiàn)代管理學(xué)之父”法國學(xué)者法約爾認(rèn)為:管理活動(dòng)是企業(yè)活動(dòng)之一，它與技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、保安、會(huì)計(jì)等活動(dòng)一樣，應(yīng)集中處理，并且與企業(yè)的一般活動(dòng)應(yīng)當(dāng)分開，獨(dú)立執(zhí)行。正因?yàn)槿绱耍芾韺I(yè)才得以發(fā)生。但是，企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業(yè)治理的目標(biāo)就是為了生存，所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級(jí)管理人員，在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)人，他們時(shí)刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財(cái)產(chǎn)增減，其行為動(dòng)機(jī)和影響其行為選擇的核心因素也當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)誘因，股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級(jí)管理人員在對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理時(shí)在本質(zhì)上要經(jīng)?？紤]的也是財(cái)產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。以財(cái)富最大化為目標(biāo)的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對(duì)目標(biāo)進(jìn)行清晰的陳述;對(duì)目標(biāo)的實(shí)踐路徑以效率為導(dǎo)向嚴(yán)格審查;以崗位責(zé)任為行為標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量績(jī)效產(chǎn)出;強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)誘因;著重結(jié)果而非程序。所以，在企業(yè)私行政管理活動(dòng)中，判斷職業(yè)行為是否正當(dāng)是以崗位責(zé)任為依托的，因?yàn)閸徫回?zé)任是被分解了的企業(yè)目標(biāo)，是達(dá)致企業(yè)目標(biāo)的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責(zé)任是否恰當(dāng)、正確的履行也是測(cè)度職業(yè)行為是否正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)答案。
二、公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)差異比較
1.必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、管理責(zé)任、法律責(zé)任、績(jī)效責(zé)任、倫理責(zé)任和必要的說明解釋責(zé)任。作為一種對(duì)政府公共行政管理進(jìn)行民主控制的制度安排，責(zé)任政府就意味著要有確保政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的控制機(jī)制，這一機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括兩部分:一部分為外部控制機(jī)制，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責(zé)任控制機(jī)制，如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察，公共行政問責(zé)也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。企業(yè)問責(zé)強(qiáng)調(diào)行政崗位自律，更強(qiáng)調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責(zé)任。企業(yè)問責(zé)是指除代表國家公權(quán)力及社會(huì)組織的公共行政之外，企業(yè)內(nèi)部對(duì)企業(yè)在崗人員在其工作職責(zé)范圍內(nèi)，因不適當(dāng)履行職責(zé)或者不適當(dāng)作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進(jìn)行責(zé)任追究的制度。企業(yè)管理活動(dòng)中引入問責(zé)制，對(duì)于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強(qiáng)化企業(yè)實(shí)現(xiàn)整體性目標(biāo)，是十分有益的。第一，企業(yè)可以利用“問責(zé)制”這支“鐵手腕”，切實(shí)改變?cè)趰徣藛T工作作風(fēng)，增強(qiáng)責(zé)任感。第二，可以使企業(yè)管理更加的科學(xué)、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責(zé)任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當(dāng)性有利于防止追究責(zé)任的隨意性，無邊無際的散漫化。第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責(zé)制，無論是廠長(zhǎng)經(jīng)理，還是普通職工，都會(huì)更加兢兢業(yè)業(yè)，努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責(zé)雖然也強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)的行政管理崗位問責(zé)，但更強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)。因?yàn)閸徫回?zé)任是分解了的企業(yè)目標(biāo)，企業(yè)的績(jī)效增長(zhǎng)的關(guān)鍵依托點(diǎn)是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責(zé)任是否得到了切實(shí)履行。強(qiáng)調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團(tuán)隊(duì)精神的氛圍之中，其形成的忠誠、責(zé)任意識(shí)有利于消除職工作為個(gè)體經(jīng)濟(jì)人產(chǎn)生搭便車、機(jī)會(huì)主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責(zé)機(jī)制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預(yù)防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀(jì)律的思考”和“有責(zé)任的思考”慎獨(dú)慎微的常態(tài)思維習(xí)慣。
2．啟動(dòng)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的前提不同企業(yè)問責(zé)是典型的績(jī)效問責(zé)，它強(qiáng)調(diào)的是“有為”、“增收”，企業(yè)建立問責(zé)機(jī)制屬于標(biāo)桿管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，標(biāo)桿是組織體基于行業(yè)特點(diǎn)、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績(jī)水準(zhǔn)。而公共行政問責(zé)雖然也強(qiáng)調(diào)要提高績(jī)效，但由于公共行政服務(wù)的特殊性，就決定公共行政服務(wù)在進(jìn)行時(shí)，除了要考量效率(最大多數(shù)人的最大幸福)之外，還要考慮促進(jìn)社會(huì)公平正義等問題。正因?yàn)槿绱?，啟?dòng)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)前提不一樣。企業(yè)問責(zé)的實(shí)質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對(duì)顧客或者消費(fèi)者時(shí)，因?yàn)槟承┬袨椴划?dāng)而導(dǎo)致消費(fèi)者消費(fèi)的減少或不滿意，從而基于企業(yè)市場(chǎng)份額“縮水”、財(cái)產(chǎn)減少而啟動(dòng)的問責(zé)。而行政問責(zé)的實(shí)質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中，因?yàn)槟承┬袨閷?dǎo)致社會(huì)或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會(huì)或者民眾的合法利益，或是有損社會(huì)公平正義，從而啟動(dòng)問責(zé)。所以，第一，公共行政問責(zé)的發(fā)動(dòng)動(dòng)機(jī)較多是因?yàn)閾p害了相對(duì)人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責(zé)更多是因?yàn)槁毠ぢ殬I(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長(zhǎng)業(yè)績(jī)。第二，企業(yè)問責(zé)中的被問責(zé)行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)非常明確、清晰，即崗位責(zé)任;公共行政中被問責(zé)的行為有時(shí)可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標(biāo)準(zhǔn)。第三、由于公共行政中個(gè)別職員屬于公眾人物，其在非公務(wù)期間的私人行為可能嚴(yán)重失當(dāng)而被問責(zé)，但企業(yè)問責(zé)在所不問。綜上，公共行政問責(zé)啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。
3．公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的問責(zé)依據(jù)有差異企業(yè)的問責(zé)機(jī)制是一種企業(yè)的自治行為，屬于同體問責(zé)，其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責(zé)機(jī)制，異體問責(zé)機(jī)制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責(zé)，其旨在建構(gòu)一種超越“違法責(zé)任”、“違紀(jì)責(zé)任”的管理機(jī)制。它以“崗位責(zé)任”作為基點(diǎn)，通過問責(zé)制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量，發(fā)揮其對(duì)企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因?yàn)槿绱?，公共行政問?zé)與企業(yè)問責(zé)所依據(jù)的規(guī)范不同，對(duì)于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。從這個(gè)方面而言，企業(yè)問責(zé)更加強(qiáng)調(diào)合理性，即只要問責(zé)依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責(zé)則不同，合法性是進(jìn)行行政問責(zé)的基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強(qiáng)調(diào)問責(zé)的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責(zé)的合理合法。因?yàn)槎咴谔峁┓?wù)時(shí)，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務(wù)的提供者通常在其職責(zé)上會(huì)有嚴(yán)格的明文規(guī)定，因?yàn)檎仨毐ＷC服務(wù)提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務(wù)則沒有嚴(yán)格的規(guī)定，企業(yè)通常是鼓勵(lì)盡可能創(chuàng)新服務(wù)。一方面，因?yàn)槠髽I(yè)的服務(wù)對(duì)象較為單一，在創(chuàng)新服務(wù)方式時(shí)有較強(qiáng)承受失敗結(jié)果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務(wù)對(duì)象上的創(chuàng)新服務(wù)得到成功，其所能帶來的績(jī)效增長(zhǎng)將遠(yuǎn)大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險(xiǎn)更敢于結(jié)合企業(yè)與市場(chǎng)變化制訂新規(guī)范。
三、局司合一的煙草公司適用不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)
1.煙草公司政企一體的特點(diǎn)“局司合一”的煙草公司在我國具有獨(dú)立的特點(diǎn)。第一，煙草公司兼容國家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能，它是我國在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代為保持國家對(duì)煙草這一特殊商品進(jìn)行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機(jī)構(gòu)。煙草公司根據(jù)國家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán)，行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限，同時(shí)，作為煙草生產(chǎn)性企業(yè)，其又致力于追求企業(yè)的績(jī)效增長(zhǎng)，所以煙草公司最為顯著的特點(diǎn)就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動(dòng)的靈活性，這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”?！耙惶兹笋R、兩塊牌子”增加了對(duì)煙草公司管理行為的辨識(shí)程序與困難，同時(shí)也可能導(dǎo)致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責(zé)任。
