稅收執(zhí)法權力清單價值與反思

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摘要:現實中稅收執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權的現象普遍存在又形式多樣，建立稅收權力清單制度是目前最高效快捷的解決路徑，其通過將稅收執(zhí)法權的行使范圍加以法定或者將其限制在一定裁量范圍內，讓公眾看到稅收執(zhí)法權如何運行。但在實踐過程中，受稅收法制滯后、對稅收執(zhí)法權力清單監(jiān)督不足等因素的影響，稅收執(zhí)法權力清單的作用沒有得到充分發(fā)揮，在稅收執(zhí)法過程中剛性不足。針對稅收執(zhí)法權力清單在實施中存在的問題，可以通過深化稅收改革，強化對稅收執(zhí)法權的監(jiān)督，建立健全責任追究機制來規(guī)范稅收權力清單的運行程序，從而實現稅收法治化。

關鍵詞:稅收執(zhí)法權;稅收執(zhí)法權力清單;稅收執(zhí)法權公開化

稅的征收作為經濟運行的重要環(huán)節(jié)，保障稅收執(zhí)法權的程序化、法治化運行至關重要。在有關稅收征收和繳納行為的法律文件中，出現了權力監(jiān)管的規(guī)范缺位現象，由于過于強調征收指標，導致稅收執(zhí)法權在運行中出現了許多越權行為，特別是不按照流程進行管理，導致納稅人的相關權益難以保障，我國稅收權運行現狀不盡人意，所以建立專門針對稅務機關的權力清單制度顯得至關重要。

一、稅收執(zhí)法權力清單概念及制度價值

(一)稅收執(zhí)法權力清單的概念國家稅務總局文件中對稅收執(zhí)法權力清單制度作出了明確規(guī)定:“稅收執(zhí)法權力清單制度就是指將稅務機關行使的對納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人以及其他稅務相對人的權利義務產生直接影響的稅收執(zhí)法權利事項，以目錄方式列舉，并編制權力運行流程圖，向社會公開，主動接受監(jiān)督的執(zhí)法管理制度。”①為了對這一概念進行比較透徹的解讀，首先要對其規(guī)制的對象進行解釋，這就涉及到稅收執(zhí)法權的界定，首先稅收執(zhí)法權作為行政管理權中的一種，由法律賦予給稅務主管部門，其具體行使內容主要體現在稅收征收上、估算稅基和稅額、檢查監(jiān)督以及法律的解讀等。

(二)稅收執(zhí)法權力清單制度的價值

權力清單充分體現了“法無授權不可為”的法治理念。對于國家稅務機關而言，必須做到依法行政，其行使的稅收執(zhí)法權必須有明確來源，反之，則越權。稅收執(zhí)法權力清單通過對行政法律法規(guī)中稅收執(zhí)法權能的細化和整合，進一步明確稅收執(zhí)法權的范圍并予以公開，來達到規(guī)范稅收執(zhí)法權的目的，從這點看，稅收執(zhí)法權力清單制度的價值主要集中在制約與監(jiān)督上。1．規(guī)范稅收執(zhí)法權的合法行使稅收執(zhí)法權力清單制度是一個動態(tài)的監(jiān)管過程，從最開始向民眾公布稅務機關的權力如何運行和具體的工作內容，到完善事中事后監(jiān)管制度。這期間既要接受上級的業(yè)務指導，還要接受納稅人的監(jiān)管，這一體系的構建，首先能推進稅收執(zhí)法人員提高工作效率，為納稅人減少不必要的辦理環(huán)節(jié)，讓辦稅流程公開透明。我國過去實務中存在的執(zhí)法亂象，究其原因在于稅務部門處在一個封閉空間內執(zhí)法、稅務機關掌握了大部分信息、稅務機關與納稅主體的不對等導致納稅人的權利難以保障，在具體的管理過程中增大了侵犯公眾利益的可能性。稅收執(zhí)法權力清單制度的核心是依法確權，凡是清單沒有規(guī)定的，稅務機關不得為之，更不可以在清單之外設權、用權，引入權力清單制度的可行性和依據就在于此。通過公開執(zhí)法權力清單，對稅務人員的行為進行規(guī)制，避免行為越權也使納稅人了解自己的權益，從而主動地對稅務機關進行監(jiān)督。2．提高征稅效率、增強稅務機關公信力征稅過程中產生的糾紛必然源于利益的沖突，在這種情況下，如何最大程度的保障稅務部門的公信力是思考的首要問題。而稅收執(zhí)法權作為一項公權力，也應當以公正和效率為價值取向，效率本身就包含著公正的精神。規(guī)范和控制稅收執(zhí)法權力是權力清單制度的一種最直接目標，其根本目的就是保護納稅人權利。稅收執(zhí)法權力清單制度通過對稅收執(zhí)法權公開化、簡單化、條理化，形成各司其職、各擔其責的權力運行環(huán)境，確保稅務機關作出的每一個決定都是在納稅人的監(jiān)督下進行，在形式上保證征稅過程中的程序正義。同時，稅收執(zhí)法權力清單制度通過理順和簡化稅收執(zhí)法的具體辦稅流程，對稅收執(zhí)法部門的相關權力事項進行整合，進一步提高稅收執(zhí)法權力的運行效率，保障納稅人的合法權利。

二、稅收執(zhí)法權力清單推行現狀及存在的問題

(一)稅收執(zhí)法權力清單推行現狀

2014年2月，全國稅務系統(tǒng)全面開展“便民春風辦稅行動”。國家稅務總局為了推進我國稅收治理的現代化進程，決定公開行政審批清單、提高辦稅服務效率、全面推行首問責任制、優(yōu)化辦稅流程、促進納稅現代化、公開執(zhí)法權力清單等內容。2014年12月31日，國家稅務總局為了強化權力運行制約和監(jiān)督體系，推行稅收執(zhí)法權力清單制度，具體制定了專門的指導意見，在稅務系統(tǒng)內全面推行稅收執(zhí)法權力清單制度。并依據此作為征收管理的依據，并將過程公開，以方便公眾對其進行監(jiān)督。此外，國家稅務總局分三批公布了“取消進戶執(zhí)法項目清單”，以進一步規(guī)范稅務機關進戶執(zhí)法工作，落實“便民春風辦稅行動”，響應稅收執(zhí)法權力清單的實施。①經過地方各級的探索和不斷嘗試，稅收執(zhí)法權力清單初見成效。2014年3月，大連市國稅局首先開始了權力清單的制定過程，將權力事項、運作流程以及辦理結果統(tǒng)一向納稅人公布，以此來改進工作安排。2014年5月，湖北省荊州市地稅局積極響應國家稅務總局的號召曬出共14大類94個小項的“稅收執(zhí)法權力清單”。2014年12月，江西省宜春市對本市范圍類的稅收秩序進行了整頓和清理，從而為引入清單制度奠定了良好的基礎，并且專門建立了一個共享平臺，使征稅過程更加透明。

(二)稅收執(zhí)法權力清單制度在實踐中的不足

1．基層稅務機關推行范圍與深度不足由于國稅、地稅以及稅務機關上下級之間的部分稅收執(zhí)法權力相互重疊，造成實踐中稅收執(zhí)法權力的邊界模糊不清，稅收執(zhí)法權在行使過程中存在一定的隨意性。通過權利清單使稅收執(zhí)法權邊界清晰化，但在實踐中依然存在過度使用稅收執(zhí)法權力清單或者使用不到位的現象。經濟發(fā)展水平的差異也導致稅收權力清單制度難以同步，存在各地的稅收執(zhí)法權力清單制定標準不統(tǒng)一的問題。2．監(jiān)督制約機制不健全目前稅務部門在行使稅收執(zhí)法權時仍存然在“權大于法”的現象。失去監(jiān)督的權力必然導致腐敗。近年來，稅務執(zhí)法人員作為國家實現稅收稅收執(zhí)法越權行為和侵權行為時有發(fā)生，使國家稅收大量流失，嚴重危害了國家的稅收管理制度。由于稅務機關內部在日常的監(jiān)督管理中，存在著監(jiān)督缺位的問題，監(jiān)督還沒有滲透到稅收執(zhí)法的全過程，稅收執(zhí)法人員對職責的理解一旦出現偏差，就難以堅守職業(yè)的底線，極易導致稅收執(zhí)法權的濫用。3．執(zhí)法主體認知不清，執(zhí)法理念落后稅收執(zhí)法人員是稅收權力清單最直接的執(zhí)行者，其對權力清單制度的認知直接影響到權力清單的運行效果。目前，在稅收權力清單制度的實踐中，稅收執(zhí)法人員存在主體認知不清的現象，并呈現兩極化的趨勢。一方面，過于體現稅收執(zhí)法權的權力意識，忽視稅收執(zhí)法人員與納稅人平等的征納關系，未將正確的服務意識貫穿稅收執(zhí)法的全過程。稅收執(zhí)法人員作為公權力的行使者與納稅人之間處于不平等的狀態(tài)，導致稅收執(zhí)法權利清單制度的作用受到限制;另一方面，一些地區(qū)的稅務機關在執(zhí)法過程中過于強調稅收執(zhí)法人員的服務理念，從而忽略其自身才是稅收執(zhí)法主體的事實，錯誤的把納稅人作為稅收執(zhí)法的主體。

三、稅收權力清單制度的完善及建議

(一)加強制度保障，規(guī)范運行程序

1．確定適格的權力清單制定主體稅務部門按照稅權法定原則嚴格框定權力清單中稅收主體的職責范圍，這不僅可以減少稅收執(zhí)法過程中的越權和侵權行為，還為公眾監(jiān)督稅務機關奠定基礎。為了使這一制度落到實處，首先，需要依靠具有專業(yè)性的專門機構來制定權力清單，在立法上明確制作主體的法律地位，同時引入無利益交叉的第三方，從而使制度運行一直處于監(jiān)管之中;其次，就是要對這些主體的種類進行梳理和限定，以此做到救濟有門;最后，就是主體自身也需要承擔一定的義務和職責。經過上述的周全考慮，才能完整具體地保護到每個公民的稅收權益。2．梳理合法的稅收執(zhí)法權力清單內容即依據現有法律法規(guī)，對所有稅收執(zhí)法權力事項進行清理，嚴格遵循稅收法定原則，對違法設定的稅收執(zhí)法權力事項予以清理并依法清除，不得進入稅收執(zhí)法權力事項目錄。明確稅收執(zhí)法權力清單的主要法律依據應當是《中華人民共和國稅收征收管理法》。在我國專門的有關稅收征收的法律規(guī)范中，將稅收征管權力單獨賦予稅務機關，其所有的工作都應該遵照有關法律文件進行安排，不能超出范圍行使權力，因此稅收執(zhí)法權力清單的內容應當嚴格依照法律確定，實現稅收執(zhí)法有法可依。3．設置正當的稅收執(zhí)法權力清單編制程序稅收執(zhí)法權力清單制度的構建為稅收執(zhí)法權的正當運行提供可能，其關鍵在于確保程序的正當性，也是保障納稅人知情權、參與權、申訴權等實體權力得以實現的基本路徑。因此，編制程序必須兼顧合理性與合法性，才能最大限度發(fā)揮權力清單的正面功效。一是清理目前仍然存留的權力，對沒有收回的權力事項進行集中歸納和多層次的清理，對于違法創(chuàng)設的權力事項予以清除，同時對需要重點和集中規(guī)制的權力要加大投入，在審查標準和流程上確定一套完整且合理的流程秩序，為權力清單的制作提供項目基礎和法律根據;二是編制權力運行流程圖并對外公布。通過權力清理，明確征稅機關和納稅人的權益界限，初步建立權力清單，同時對清理出來的稅收執(zhí)法權力事項，進一步科學論證，充分考慮清單的可操作性，并制作權力運行流程圖對外公開。

(二)建立健全權力清單監(jiān)督機制和責任追究制度

以權力清單的形式規(guī)范稅收執(zhí)法權，其目的是稅務機關的自我控制。因此，權力清單必須對稅務機關的行政行為具有約束力，遵守依法制定的權力清單也應是稅務機關執(zhí)法的一般要求。①通過完善權力清單的監(jiān)督機制和責任追究制度，做到事前預防，事后懲戒，避免稅收執(zhí)法權力的運行真空，來確保稅收執(zhí)法權力清單的實際運行。加強對稅收權力腐敗的預防機制，通過全面發(fā)展黨內監(jiān)督、網絡監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，形成規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)督模式。同時依靠外部的公眾力量，建立專門的民意評價渠道和建議疏通機制，對稅務機關的工作和具體稅務人員的工作過程進行打分和意見征集，從而建立一個雙向溝通機制。此外在權力的收攏口，建立層層的責任追究機制，特別是涉及刑事犯罪的要及時移交相關機關追究其刑事責任。只有將責任具體落實到主管人員和負責部門，才能不斷積累內部防范的經驗，做到懲戒和預防相適應。對目前存在的亂象，比如越權行為進行管理、沒有按照權力清單的流程和程序規(guī)定行使權力以及消極怠工、行政亂作為的違法行政行為等，依法依規(guī)追究其主要負責人和直接責任人員的責任。目前稅務機關已經將權力問責程序引入了權力清單制度中，其目的一方面是讓稅務機關知悉其權力行使始終處在一個動態(tài)監(jiān)管的過程之中，減少稅務執(zhí)法人員的僥幸心理;另一方面，也為納稅人提供了一條更直接的監(jiān)督路徑和權益保障方法。

(三)深化稅收改革，促進稅收治理現代化

目前依靠國家對信息技術的扶持，所有的行政機關都能共享這一技術福利，特別是對于需要處理大量數字信息的稅務機關，建立這樣的電子平臺是推進工作的必由之路。以納稅咨詢服務中存在的問題為例，目前納稅咨詢服務存在納稅咨詢任務重、內容重復度高以及傳統(tǒng)納稅咨詢服務提供方式有限等問題。各類互聯(lián)網平臺在稅務工作中普遍應用，涉稅信息可以通過官方網站、微信等平臺。北京市海淀區(qū)地稅局更是在微信端引入人工智能技術，實現智能語音實時交互，探索實現納稅服務從智能向智慧轉變。稅收執(zhí)法權力清單制度在我國實行時間不長，尚處于起步階段，雖然在實踐中依然存在需要完善的地方，但是其體現的限權和保護納稅人基本權利的理念，推進了稅收治理現代化。稅收執(zhí)法權力清單制度作為一架橋梁，能夠讓納稅人重新拾起對稅務機關的信任，它的嚴格貫徹不僅是對稅務機關工作的內容的一次革新，也是為公共空間的利益提供一道重要的保護和救濟路徑。通過這項制度，二者的利益才能日趨平衡，我國稅收領域的法治目標才能逐漸實現。

參考文獻:

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作者：陳霏 金玉 單位：安徽財經大學法學院