稅收征收管理的起點精選(九篇)

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第1篇：稅收征收管理的起點范文

關(guān)鍵詞：大企業(yè)；稅收；專業(yè)化管理

中圖分類號：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-8204（2014）01-0097-04

大企業(yè)對我國國民經(jīng)濟(jì)的稅收貢獻(xiàn)巨大，2012年，我國3680戶大企業(yè)的納稅額超過全國稅收收入的50%。大企業(yè)稅收專業(yè)化管理是稅收收入穩(wěn)定增長、稅收征管改革順利推進(jìn)種經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的保障和基礎(chǔ)。目前我國對大企業(yè)的專業(yè)化稅收征管水平和稅收征管措施，與西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家及部分發(fā)展中國家相比還有一定差距，鑒哥此，筆者擬在國際比較的基礎(chǔ)上，對我國大企業(yè)稅收專業(yè)化管理提出幾點建議。

一、大企業(yè)稅收管理的國際比較

1.稅收制度和稅收政策的比較。西方發(fā)達(dá)國家的稅收法律及其法規(guī)（包含以案例法的形式）對大企業(yè)稅收管理中稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的權(quán)利和義務(wù)、具體征管程序、納稅評估、稅務(wù)稽查、稅收優(yōu)惠的申請和辦理、稅務(wù)行政復(fù)議、稅務(wù)行政訴訟、稅務(wù)仲裁等都作了明確、具體的規(guī)定，真正做到了有法可依。我國在政策的制定方面，有些大企業(yè)的稅收政策制定表現(xiàn)出較大的隨意性和較大的彈性；在稅收征收管理方面，還缺乏普適性的、相對較完善的、操作性較強(qiáng)的大企業(yè)管理辦法，各地的稅務(wù)管理部門都是根據(jù)各自對相關(guān)稅收法律法規(guī)和相關(guān)政策的的理解和各自的稅收征管實踐經(jīng)驗對各自轄區(qū)內(nèi)的大企業(yè)實施稅收征收管理，導(dǎo)致大企業(yè)的稅收征收管理出現(xiàn)了不同程度的的盲目性，使得在稅收法律、法規(guī)的執(zhí)行方面也會表現(xiàn)出有失公平的現(xiàn)象，這對大企業(yè)稅收實現(xiàn)專業(yè)化管理起到一定的制約作用。

2.組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較。目前，全球已有超過50個國家和地區(qū)的稅務(wù)當(dāng)局設(shè)置大企業(yè)稅收專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，還有很多國家有設(shè)立大企業(yè)專業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)的意向。大多數(shù)國家都是由國家稅務(wù)總局下設(shè)大企業(yè)管理局，大企業(yè)管理局再按行業(yè)、稅種、區(qū)域下設(shè)管理機(jī)構(gòu)，大企業(yè)管理局與下設(shè)管理機(jī)構(gòu)形成垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。美國成立的專業(yè)化大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)在提供更優(yōu)化服務(wù)、應(yīng)對復(fù)雜問題、提高納稅人納稅遵從度方面起到了十分積極的作用。美國國稅局在20世紀(jì)70年代就在華盛頓成立了“大中型企業(yè)管理處”實行統(tǒng)一管理，另在不同地域或行業(yè)性質(zhì)設(shè)立管理分局。設(shè)在華盛頓的總部統(tǒng)一管理大中型企業(yè)的稅收相關(guān)事宜：對下設(shè)的管理分局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、預(yù)算管理和協(xié)調(diào)與其它國稅部門的工作；管理分局遍及全國各主要大城市，根據(jù)行業(yè)性質(zhì)把企業(yè)分為通訊技術(shù)和媒體業(yè)、食品藥品及零售業(yè)、金融服務(wù)及衛(wèi)生業(yè)、自然資源業(yè)、交通業(yè)和重工業(yè)建筑業(yè)等行業(yè)進(jìn)行專業(yè)化管理。與之前相比，大中型企業(yè)管理處的成立取得了很好的稅收征管效果：一是更熟悉大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況和財務(wù)成果，這為大企業(yè)的稅收征管奠定了良好的基礎(chǔ)；二是減少了大企業(yè)欠稅、轉(zhuǎn)讓定價的發(fā)生，增加了稅收收入，提高了企業(yè)的納稅遵從度；三是為大企業(yè)提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)，改善了稅收征納關(guān)系；四是以較低的稅收成本保證了稅款入庫的及時性和準(zhǔn)確性，提高了稅收征管效率。

我國在2010年進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革中，新組建了總局大企業(yè)稅收管理司，實行統(tǒng)一管理，也在省級和市級設(shè)立了大企業(yè)管理部門。大企業(yè)稅收管理司統(tǒng)一管理大型企業(yè)的稅收相關(guān)事宜，并對下設(shè)的大企業(yè)管理部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)并協(xié)調(diào)與其它國稅部門的工作，然而，目前依然存在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不匹配的問題，主要表現(xiàn)為：首先，行政級別不對等，大企業(yè)多數(shù)是中直企業(yè)，很多企業(yè)都是副部、正廳級單位，行政級別較高，企業(yè)中負(fù)責(zé)辦理涉稅業(yè)務(wù)的財務(wù)部門大多為正處級部門，而當(dāng)?shù)刂鞴車惒块T和地稅部門是科級單位，即稅務(wù)主管部門的行政級別與企業(yè)中負(fù)責(zé)辦理涉稅業(yè)務(wù)的財務(wù)部門的不對等，給大企業(yè)的稅收征管帶來了很多困難。其次，我國2010年的機(jī)構(gòu)改革是在現(xiàn)有按征管查功能和地區(qū)設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)稅收征管模式及“分稅制”下的按照稅種劃分稅收管理權(quán)限的組織管理形式，在“分稅制”的稅收管理模式下，國稅管理部門主要負(fù)責(zé)企業(yè)增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅的征收管理，地稅管理部門主要負(fù)責(zé)營業(yè)稅、個人所得稅、土地增值稅和一些地方稅收中的征收管理，在這種管理體制和稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式下，造成管理權(quán)限的交叉和重疊，造成管理方面的矛盾和低效，這也在一定程度上制約了大企業(yè)稅收的專業(yè)化管理。

3.征管職能的比較。有些國家的大企業(yè)稅管機(jī)構(gòu)具備綜合的征管功能，即屬于“全功能”機(jī)構(gòu)，如：美國、荷蘭、西班牙、新西蘭、菲律賓和泰國等國都屬于“全功能”機(jī)構(gòu)，即上述國家的大企業(yè)稅管機(jī)構(gòu)兼有稅收征收與稅收管理的雙重職能，但在“征”與“管”上的分量有所不同；也有些國家只具有單一的功能。如美國的大企業(yè)管理局是一個功能全面、高度集中化的大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在首都華盛頓，主要負(fù)責(zé)分支機(jī)構(gòu)的工作指導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)、預(yù)算管理等；其分支機(jī)構(gòu)遍及全國主要大城市，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)大企業(yè)的稅收征管、納稅評估、稅務(wù)稽查、稅收優(yōu)惠的申請和辦理、稅務(wù)行政復(fù)議、稅務(wù)行政訴訟、稅務(wù)仲裁等相關(guān)稅收事宜。如菲律賓和泰國都是在首都設(shè)立一個大企業(yè)中心管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國大企業(yè)的所有從納稅申報到稅務(wù)審計和強(qiáng)制執(zhí)行的所有納稅服務(wù)和執(zhí)法等稅收管理事宜，其他地區(qū)不設(shè)分支機(jī)構(gòu)，所有1200家大企業(yè)都由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

我國的大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)的管理職能包含了稅收管理的全部、稅務(wù)稽查和稅務(wù)審計的部分。國家稅務(wù)總局的大企業(yè)稅務(wù)管理司直接管轄全國范圍內(nèi)運營的大企業(yè)；省級大企業(yè)稅收管理處和市級大企業(yè)稅收管理處管轄運營范圍和運營規(guī)模相對較小的大企業(yè)，而大企業(yè)的稅款征收的職能未列其中，還不能實現(xiàn)大企業(yè)稅收管理的統(tǒng)管和專管。

4.人力資源配置的比較。美國十分重視大中企業(yè)局大企業(yè)管理局的人才引進(jìn)和人才的后續(xù)培養(yǎng)工作。在人才引進(jìn)方面，只有獲得會計、法律、稅收、管理、計算機(jī)等專業(yè)學(xué)士學(xué)位的人員，才有資格參加美國國內(nèi)收入局（IntemM Revenue Service）組織的面向全社會的新進(jìn)人員的選拔考試，根據(jù)考試成績擇優(yōu)錄用。美國國內(nèi)收入局從事大企業(yè)管理的人員比例占全體稅務(wù)人員的50%以上，從事大企業(yè)稅收管理的人員都經(jīng)過嚴(yán)格優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化培訓(xùn)，培訓(xùn)包括上崗培訓(xùn)和知識更新培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容不僅注重稅收相關(guān)理論知識的學(xué)習(xí)，更注重大企業(yè)稅收管理工作技能的掌握，從事大企業(yè)管理的人員除了晉升外，一般不進(jìn)行崗位輪換和崗位調(diào)整，這種人才引進(jìn)機(jī)制和人才的后續(xù)培養(yǎng)機(jī)制在最大程度上保證了美國國內(nèi)收入局對大企業(yè)實施的稅收專業(yè)化管理的質(zhì)量。

在德國，凡在大中企業(yè)局工作的人員都必須經(jīng)過嚴(yán)格考試，考試合格進(jìn)入稅務(wù)局后需要接受為期3年的專業(yè)培訓(xùn)教育，此后，所有人員必須通過稅收、財務(wù)會計、資產(chǎn)評估、國民經(jīng)濟(jì)及企業(yè)管理等5門科目的考試，考試合格者還要經(jīng)過6個月的試用期；要晉升為領(lǐng)導(dǎo)階層的人員，首先要有大學(xué)法律專業(yè)畢業(yè)文憑，并取得碩士學(xué)位，然后還要參加為期13個月稅收專業(yè)培訓(xùn)。作為領(lǐng)導(dǎo)階層的工作人員，起初只負(fù)責(zé)比較單一的稅收管理工作，當(dāng)其領(lǐng)導(dǎo)工作能力與稅收工作實踐經(jīng)驗經(jīng)考核可以勝任更加復(fù)雜的工作，可以繼續(xù)晉升或負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)綜合性工作。

荷蘭和新西蘭把高學(xué)歷、高水平、高素質(zhì)的人員調(diào)配在大企業(yè)稅務(wù)管理機(jī)關(guān)工作，并且為了留住高層次人才，還為大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)工作人員提供更好的工資水平、福利待遇和晉升機(jī)會，這會留住大企業(yè)稅收專業(yè)化管理人才，為大企業(yè)實施稅收專業(yè)化管理提供了人力資源的保證。在新西蘭和荷蘭，從事大企業(yè)稅收的管理人員的工資水平、福利待遇和晉升機(jī)會相對較高，在新西蘭該指標(biāo)比其它部門高約5個百分點，在荷蘭則高出12個百分點。

在我國，大企業(yè)的高級管理人員特別是財務(wù)管理人員通常是從國內(nèi)外名校選拔的高材生，或者是從國內(nèi)四大會計師事務(wù)所高薪聘請的工作人員，他們通常有十分深厚的會計、法律、管理等方面的理論基礎(chǔ)，同時也有較豐富的稅收籌劃方面的經(jīng)驗。而稅務(wù)主管單位部門相對大企業(yè)的人力資源方面相對比較欠缺，比較缺乏綜合能力較強(qiáng)的專業(yè)化管理人才，稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理力量相對比較薄弱，缺乏既懂法律相關(guān)知識，又熟悉經(jīng)濟(jì)稅源情況變化、熟悉統(tǒng)計分析基本理論和方法、熟悉計算機(jī)基礎(chǔ)知識，同時又具有比較豐富的稅收征管實踐經(jīng)驗和較強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力的稅收專業(yè)管理人才。據(jù)筆者了解，目前具備這樣的復(fù)合型專業(yè)人才相當(dāng)匱乏，現(xiàn)在從事大企業(yè)稅收管理人員的實際操作水平與目前大企業(yè)稅收專業(yè)管理工作的要求存在一定差距，還達(dá)不到大企業(yè)專業(yè)化的管理效能和管理質(zhì)量的要求。

5.網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的比較。在美國，大量先進(jìn)的科技手段如計算機(jī)技術(shù)、光電技術(shù)與自動化技術(shù)廣泛應(yīng)用大企業(yè)的稅收管理中。從20世紀(jì)60年代起已在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，目前已形成2個全國性的數(shù)據(jù)處理中心、10個按地區(qū)設(shè)置的征稅服務(wù)中心以及遍布在全國各地的基層稅務(wù)所組成的計算機(jī)征管網(wǎng)絡(luò)。美國特別注重先進(jìn)的管理理念與先進(jìn)的稅收征管手段在大企業(yè)稅收專業(yè)化管理中的運用，稅收信息化程度較高，在稅收管理中應(yīng)用內(nèi)部互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)能夠高效處理納稅評估、稅務(wù)稽查、稅務(wù)審計選案及操作過程控制、稅收優(yōu)惠的申請和辦理、稅務(wù)行政復(fù)議、稅務(wù)行政訴訟、稅務(wù)仲裁等稅收事項，不僅大大提高了大企業(yè)的稅源監(jiān)控質(zhì)量和稅源監(jiān)控能力，而且通過計算機(jī)自動化技術(shù)實現(xiàn)了“人機(jī)對話”，極大方便了納稅人，降低了稅收征管成本，提高了企業(yè)的稅收遵從度，緩和了稅企之問的矛盾，取得了良好的社會效益。

在日本，隨著先進(jìn)的科技手段在稅收征收管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，對大企業(yè)實施的稅收征管效率也隨之提高，在大企業(yè)進(jìn)行稅收征管中，可以通過網(wǎng)絡(luò)和計算機(jī)有效地獲取各種涉稅信息，并對這些信息進(jìn)行有效地加工處理，目前納稅評估、稅務(wù)稽查、稅務(wù)審計選案及操作過程控制、稅收優(yōu)惠的申請和辦理、稅務(wù)行政復(fù)議、稅務(wù)行政訴訟、稅務(wù)仲裁等各種稅收事項均由高速運行的計算機(jī)處理。信息化大大提高了日本的大企業(yè)專業(yè)化稅收征管效率。

我國的稅收征管信息化發(fā)展與以美國為代表的發(fā)達(dá)國家相比，起點相對較低，1986年我國開始進(jìn)行稅收征管信息化建設(shè)，在近三十年的發(fā)展中取得了較大進(jìn)展，尤其是1994年“金稅工程”的運行使得稅收信息能夠有效地獲取、傳遞和共享，在稅收征管中發(fā)揮了重要作用，目前“金稅工程三期”工作正在穩(wěn)步推進(jìn)；稅收征管信息化系統(tǒng)（China Tax Administration Information System，CTAIS）于1999年試點成功后，全國范圍內(nèi)正式運行。國家稅務(wù)總局至省、地市局的三級計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)己基本建成，部分省市己將網(wǎng)絡(luò)延伸到區(qū)縣（分局）稅務(wù)機(jī)關(guān)。然而，目前的稅收征管信息化系統(tǒng)還不能滿足大企業(yè)專業(yè)化管理的要求，目前還沒有大企業(yè)的稅源分析和大企業(yè)納稅評估模塊；大企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的相關(guān)信息也不完整；不能有效讀取大企業(yè)的軟件數(shù)據(jù)等；CTAIS中尚沒有建立大企業(yè)的分析預(yù)警指標(biāo)庫和大企業(yè)的分析模型。

二、對我國稅收征管實踐的啟示

1.完善相關(guān)稅收政策。首先，盡快完善大企業(yè)的相關(guān)稅收政策，使大企業(yè)的相關(guān)稅收政策有更強(qiáng)的有效性與穩(wěn)定性，降低相關(guān)稅收政策的執(zhí)行彈性和自行裁量權(quán)，使其能夠更好地、更有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)；其次，運用準(zhǔn)確的、規(guī)范的法律術(shù)語清楚地界定征納雙方在稅收征納過程中享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)，并對征納雙方應(yīng)遵循的稅收征納程序和稅收征納內(nèi)容進(jìn)行明確的界定，增強(qiáng)其可操作性，減少并消除稅收法規(guī)漏洞和稅收法規(guī)缺陷；在稅收征收管理方面，制定統(tǒng)一、比較成熟、比較完善的大企業(yè)稅收征管辦法，以減少大企業(yè)稅收征收管理的盲目性，同時也能降低稅收執(zhí)法的不統(tǒng)一性與不公正性，進(jìn)一步加強(qiáng)大企業(yè)稅收專業(yè)化管理。

2.因地制宜地進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，可以借鑒國外經(jīng)驗，在稅務(wù)總局、省局、市局三層管理機(jī)構(gòu)的前提下，應(yīng)允許各地結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，因地制宜地設(shè)置管理機(jī)構(gòu)：對中西部地區(qū)而言，大企業(yè)數(shù)量較少且主要集中于資源性和壟斷性行業(yè)，可以壓縮管理層次，減少管理中的效率缺失，由省局設(shè)立大企業(yè)管理處進(jìn)行直接管理；在東南沿海地區(qū)，大企業(yè)數(shù)量較多且大多數(shù)公司有國際投資背景，在這種情況下，可以在縣（市）級增設(shè)一級大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)管理力度。

3.提供個性化服務(wù)。我國屬于綜合功能型的大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的新公共管理理念和經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)由“管理”向“管理加服務(wù)”的有效轉(zhuǎn)變，將大企業(yè)納稅人作為大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)重點服務(wù)的納稅服務(wù)對象，在納稅服務(wù)的提供中，要因地制宜、因企業(yè)而異，在對跨省、跨地區(qū)經(jīng)營的大企業(yè)或跨國經(jīng)營的企業(yè)提供納稅服務(wù)時要充分考慮他們的納稅服務(wù)訴求，為大企業(yè)提供分層次、差別化、一站式的納稅服務(wù)。

4.改善稅源管理模式。針對大企業(yè)組織機(jī)構(gòu)相對復(fù)雜、跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨國界進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營和實行整體性的戰(zhàn)略化管理等經(jīng)營管理特點，主管稅務(wù)部門可按照大企業(yè)的業(yè)務(wù)類型對大企業(yè)實施分類別的專業(yè)化管理，對企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營與管理環(huán)節(jié)的潛在問題進(jìn)行重點跟蹤、分析、研究，對收集到的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩檢、梳理、統(tǒng)計、分析、總結(jié)，按照不同的業(yè)務(wù)類型建立稅收征管模型，進(jìn)行有重點的稅收征收、納稅評估和稅收管理。

5.加強(qiáng)人員的專業(yè)培訓(xùn)，造就強(qiáng)勢的管理團(tuán)隊。要加強(qiáng)大企業(yè)稅收管理，人的因素至關(guān)重要，針對大企業(yè)稅收管理專業(yè)性強(qiáng)的特點，首先，要注重大企業(yè)稅收管理工作中人力資源的配備工作；其次，借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗，因地制宜地開展人員培訓(xùn)工作，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，注重加強(qiáng)管理人員的業(yè)務(wù)知識和相關(guān)知識的培訓(xùn)，拓寬管理人員知識的范圍，提高管理人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，并加強(qiáng)崗位練兵，在實踐中鍛煉和培養(yǎng)人才，建立一支大企業(yè)稅收管理的專業(yè)隊伍。專業(yè)化大企業(yè)稅收管理隊伍，以適應(yīng)大企業(yè)稅收管理工作的不斷變化和需要，提高大企業(yè)稅收的整體管理水平。另外，以合同形式聘用經(jīng)濟(jì)專家、稅務(wù)專家、管理專家、統(tǒng)計分析專家，對大企業(yè)稅收管理中存在的問題進(jìn)行廣泛討論和深入研究。

6.提高稅務(wù)稽查、稅務(wù)審計和納稅評估的質(zhì)量和效率。在對大企業(yè)的稅務(wù)稽查和稅務(wù)審計中，應(yīng)積極借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國的大企業(yè)稅收管理實踐，改進(jìn)我們目前的大企業(yè)稅收管理工作方法和大企業(yè)稅收管理工作方式，把大企業(yè)稅收管理工作與日新月異的信息技術(shù)緊密結(jié)合，充分發(fā)揮信息技術(shù)在大企業(yè)稅收管理中的廣泛應(yīng)用，運用信息對存在稅收疑點的問題企業(yè)實施有目的的稅務(wù)稽查、稅務(wù)審計和稅務(wù)評估，一方面提高稽查、審計和納稅評估效率，另一方面也可以避免對納稅人造成不必要的重復(fù)稽查。在實施稅務(wù)稽查、稅務(wù)審計和稅務(wù)評估的過程中，要注意不同稅種間的稅務(wù)稽查、稅務(wù)審計和稅務(wù)評估相互結(jié)合，并采取異地交叉實施稅務(wù)稽查、稅務(wù)審計和稅務(wù)評估的方式。并把稅務(wù)稽查、稅務(wù)審計和稅務(wù)評估與所得稅匯算清繳工作有機(jī)結(jié)合起來，要把相關(guān)的成果錄入CTAIS系統(tǒng)，降低稅務(wù)稽查、稅務(wù)審計和稅務(wù)評估中的隨意性與暗箱操作，有效提高大企業(yè)的稅收管理水平，降低大企業(yè)的稅收管理風(fēng)險。

第2篇：稅收征收管理的起點范文

關(guān)鍵詞:稅收;稅收管理;稅收秩序一、目前稅收管理中存在的問題

(一)單純追求收入目標(biāo),稅收職能單一化傾向日益明顯1994年稅制改革以寫作論文來,我國工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。除了經(jīng)濟(jì)增長、加強(qiáng)征管等因素外,維系高增長的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收“超常措施”。為了完成任務(wù),各級政府和財稅部門繼續(xù)采取“超常措施”,“寅吃卯糧”、“無稅空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象日益公開化、普遍化。任務(wù)高壓下的稅收征管,其危害是顯而易見的。其一,剛性的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)弱化了剛性的稅收執(zhí)法,看似力度很大,實質(zhì)上是對法律尊嚴(yán)的自我踐踏。其二,大面積的超收,人為改變了正常情況下的稅收數(shù)量和規(guī)模,掩蓋了稅制的運行質(zhì)量和真實的稅收負(fù)擔(dān)程度,為宏觀決策提供了虛假的數(shù)字依據(jù)。

(二)一些稅種先天不足,稅收對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)乏力稅種設(shè)置、稅率設(shè)計的目的,最終要通過征收管理來實現(xiàn)。稅收征管中的一系列問題,使一些稅種的設(shè)置初衷大打折扣。現(xiàn)行消費稅的征稅對象主要是煙酒。由于大量的欠稅和稅收流失,該稅種的調(diào)節(jié)作用無法發(fā)揮,與政策設(shè)計的初衷大相徑庭。而且,從中央到地方,對煙酒稅收的依賴程度越來越大,實際工作中采取了一些積極扶持政策,完全偏離了限制消費和生產(chǎn)的初衷,稅收調(diào)節(jié)嚴(yán)重乏力。

(三)財務(wù)核算虛假,稅收監(jiān)督不到位1.偷稅逃稅普遍化、社會化,稅收差額嚴(yán)重。稅收差額是衡量一國稅收征管效率的重要指標(biāo)。據(jù)調(diào)查,我國的稅收差額大體在30%-40%。當(dāng)前的突出問題是,一些不法分子大肆盜竊、偽造、倒賣和虛開、代開增值稅專用發(fā)票,違法數(shù)額巨大,觸目驚心。2.財務(wù)核算成果人為控制,經(jīng)營指標(biāo)虛假。受各種利益因素影響,許多企業(yè)建有兩套或三套賬目,在上報經(jīng)營成果或計算稅金時,往往使用虛假賬目,形成稅收監(jiān)督的真空。一些沒有設(shè)立兩套賬目的單位,在財務(wù)核算上也摻雜許多虛假成分,看似規(guī)范合理的會計核算掩蓋著許多經(jīng)過處理的問題。虛假的財務(wù)核算不僅導(dǎo)致稅收流失,還造成國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計指標(biāo)的失真。3.某些企業(yè)腐敗嚴(yán)重,侵蝕稅基。企業(yè)負(fù)責(zé)人的腐敗,屢禁不止,局部地區(qū)愈演愈烈,已經(jīng)成為社會毒瘤和頑癥。盡管企業(yè)腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣,反映在財務(wù)上,毫無例外都是化公為私,侵吞國家資財,侵蝕稅基。

二、存在問題的原因

(一)社會原因———整個社會的執(zhí)法狀況欠佳為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,我國相繼出臺了大量法律法規(guī),長期以來“無法可依”的狀況逐步得到改善。但是,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題一直嚴(yán)重困擾各級政府和執(zhí)法部門。在這樣一個社會大環(huán)境下,稅收執(zhí)法始終處在各種矛盾的焦點上,行政干預(yù)、人情干預(yù)、部門配合不力、司法腐敗等一系列問題嚴(yán)重制約著嚴(yán)格執(zhí)法。1.稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行難。專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌后,出于自身利益的考慮,往往以多種具體操作上的理由拒絕暫停支付和扣繳稅款。金融部門為防范風(fēng)險,實行貸款抵押,企業(yè)資產(chǎn)大部分甚至全部抵押給銀行,稅務(wù)機(jī)關(guān)扣押、查封企業(yè)財產(chǎn),有時沒有標(biāo)的物。2.法人案件處理難。一般說來,對納稅人個人的稅務(wù)違章案件比較容易處理,而對法人涉稅案件的處理往往會遇到來自地方的行政干預(yù)和社會的壓力。企業(yè)的稅收問題被查實后,政府一般要予以庇護(hù),稅務(wù)機(jī)關(guān)一般也要作出讓步。第6期何朝陽:淺析我國稅收管理存在的問題及對策79一些地方企業(yè)普遍困難,稅務(wù)機(jī)關(guān)在案件處理上,不得不考慮社會穩(wěn)定和稅源延續(xù)問題,因而手下留情甚至不了了之。3.涉稅違法案件處罰難。稅收執(zhí)法專業(yè)性較強(qiáng),司法立案需要重新取證,一些涉稅違法案件查處遲緩,久拖不決,處罰不及時、定案不準(zhǔn)確、執(zhí)法不到位的問題比較突出。

(二)法制原因———稅收立法滯后于改革進(jìn)程1.大部分稅種沒有通過人大立法,而是以條例形式,法規(guī)層次低,而且具體條款頻繁修改,缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。一些正在執(zhí)行的條款不能作為認(rèn)定納稅人犯罪的依據(jù),客觀上存在稅務(wù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí)法上的雙重標(biāo)準(zhǔn)。2.稅收程序法律依據(jù)不足,現(xiàn)行《中華人民共和國稅收征收管理法》,對稅收程序的規(guī)定過于簡單、原則,可操作性差。3.沒有建立獨立的稅務(wù)司法體系,稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力脫節(jié)。

(三)內(nèi)部機(jī)制原因———稅收征管機(jī)制落后機(jī)構(gòu)設(shè)置條塊分割,重疊交叉,成本過高,效能低下。一方面,各種經(jīng)濟(jì)成分的重新組合,各種所有制形式的頻繁變動,各行業(yè)的相互交融,使得企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)營方式、隸屬關(guān)系呈現(xiàn)明顯的多極性和不穩(wěn)定性。反映到稅收征管上,最突出的問題就是征管范圍無法劃清。另一方面,隨著企業(yè)主管部門的合并、撤銷、精簡、改變職能,原有的行業(yè)格局、所有制格局重新排列,直屬機(jī)構(gòu)失去存在必要,城市稅務(wù)直屬分局和區(qū)局并存,給稅收成本的控制、機(jī)構(gòu)精簡、管理效能的提高帶來一定負(fù)效應(yīng),也給納稅人辦理稅收事宜帶來諸多不便;征收分局與稽查分局在任務(wù)承擔(dān)與職能行使上相脫離;交叉管理,稅負(fù)不公,爭搶稅源,漏征漏管嚴(yán)重。

三、對策分析

(一)改革稅收計劃管理,提高其合理性、科學(xué)性1.實事求是,增強(qiáng)稅收計劃管理的科學(xué)性。稅收計劃的制定,除了參考國民經(jīng)濟(jì)宏觀發(fā)展計劃和國家預(yù)算收入外,更應(yīng)從經(jīng)濟(jì)稅源的實際出發(fā),緊密結(jié)合市場變化,遵循從經(jīng)濟(jì)到稅收、積極可靠和留有余地的原則,以“發(fā)展變化”的總觀點來預(yù)測分析經(jīng)濟(jì)稅源,使稅收計劃盡量與實際稅源相吻合。為確保計劃制定和分配的科學(xué)化、合理化,一要根據(jù)不同行業(yè)、不同所有者結(jié)構(gòu)確定相應(yīng)的調(diào)查方法和參數(shù)依據(jù),為科學(xué)編制稅收計劃奠定基礎(chǔ);二要在具體編制計劃過程中,采取因素測算法與抽樣調(diào)查法進(jìn)行綜合驗證,合理科學(xué)地確定每一因素,避免簡單推算,提高計劃準(zhǔn)確度;三要開發(fā)設(shè)計出稅收計劃信息管理軟件,建立縱向可與各級稅務(wù)部門聯(lián)系的征管數(shù)據(jù)庫,橫向可與各部門、重點行業(yè)、重點企業(yè)互相交流的反映市場動態(tài)的數(shù)據(jù)庫,并科學(xué)地將這些信息分類、解釋、分析、轉(zhuǎn)換成編制、分配稅收計劃的正確依據(jù)。2.完善會計改革,保證計劃執(zhí)行的準(zhǔn)確性?，F(xiàn)行稅收會計核算辦法雖以申報應(yīng)征數(shù)作為核算起點,建立了基層征收機(jī)關(guān)分戶分稅種明細(xì)賬,但由于諸多方面原因,在基層會計實踐中,除入庫數(shù)額外,其他數(shù)據(jù)一定程度上缺乏真實性、完整性,影響了稅收計劃利用會計資料來計算稅收增減因素、測算稅收負(fù)擔(dān)和稅收增減幅度、預(yù)測稅源及其變化趨勢。必須進(jìn)一步完善和加強(qiáng)稅收會計改革,進(jìn)一步提高計算機(jī)在計會領(lǐng)域的應(yīng)用水平,全面真實準(zhǔn)確地反映稅源和稅收收入以及欠稅情況。3.注重調(diào)查研究,增強(qiáng)計劃分析的針對性。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。制定稅收計劃的同志應(yīng)經(jīng)常深入基層了解情況,及時反映征管工作中的新情況、新問題,掌握經(jīng)濟(jì)稅源結(jié)構(gòu)和變化情況以及發(fā)展趨勢,提高預(yù)測稅收收入的能力。在稅收計劃執(zhí)行情況分析中,要實現(xiàn)定量分析與定性分析相結(jié)合,既要分析客觀原因,更要分析主觀原因,做到有情況、有數(shù)據(jù)、有比較、有辦法、有預(yù)測,抓住重點。還要實行稅收計劃分析與稅收統(tǒng)計分析相結(jié)合,充分發(fā)揮現(xiàn)有信息資料的作用。4.實行綜合評價,增強(qiáng)計劃考核的合理性。當(dāng)計劃與實際稅源有較大的差距時,不能以計劃沖擊稅法。對各級稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部的考評,不能把計劃完成情況好壞作為唯一標(biāo)準(zhǔn),要強(qiáng)調(diào)依法治稅,加大對執(zhí)法情況監(jiān)督考評的份量,以促進(jìn)稅收管理工作的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。

(二)建立一個法治、高效的稅收征管體系1.稅收工作的基礎(chǔ)就是征管,它既是

第3篇：稅收征收管理的起點范文

【關(guān)鍵詞】稅收執(zhí)法 風(fēng)險表現(xiàn) 風(fēng)險管理 防范對策

我國的財政收入大部分來自國家的稅收，稅務(wù)部門承擔(dān)著重要的財政稅收使命。目前，由于我國稅收法律制度的不完備、內(nèi)部管理體制不完善、監(jiān)督機(jī)制的不健全等原因，造成了稅收執(zhí)法風(fēng)險日益增大。在當(dāng)前稅收的環(huán)境下，如何進(jìn)一步的避免稅收執(zhí)法風(fēng)險，已成為稅務(wù)部門的面臨的重要課題。

一、稅收執(zhí)法風(fēng)險的概述

（一）含義

稅收執(zhí)法風(fēng)險，是指稅務(wù)部門或者是稅務(wù)執(zhí)法人員在征稅的過程中潛在的，因為稅務(wù)執(zhí)法人員的不作為和作為使稅收管理的職能不能夠充分實現(xiàn)，或者是稅收主體在行使自身權(quán)利和履行職責(zé)中，因故意或者過失，損害了國家和行政管理相對人的合法權(quán)益，引起的法律后果，需承擔(dān)民事、行政等法律責(zé)任的危險因素的集合。當(dāng)前，我國的稅收執(zhí)法環(huán)境比較復(fù)雜、稅收法律繁雜，再加上稅務(wù)執(zhí)法人員的風(fēng)險防范意識不強(qiáng)、對法定的稅收執(zhí)行程序掌握的不夠全面等，從而使稅收的執(zhí)法過程中風(fēng)險無處不在，并貫穿稅收執(zhí)法始終。與此同時，加強(qiáng)對稅收執(zhí)法風(fēng)險問題的分析，有助于提高征稅主體的執(zhí)法水平和效果，提升稅務(wù)機(jī)關(guān)以及人員的形象，增加稅收收入。

（二）稅收執(zhí)法風(fēng)險的種類

根據(jù)不同的法律、法規(guī)和對執(zhí)法所產(chǎn)生的后果的處理方式，可以講稅收執(zhí)法風(fēng)險劃分為三類：

1.稅務(wù)征收管理中的風(fēng)險。即執(zhí)法人員在稅收征收的執(zhí)法過程中，由于基礎(chǔ)管理不到位，而侵害了納稅人的權(quán)益。主要表現(xiàn)為稅務(wù)登記不準(zhǔn)確、對納稅人的性質(zhì)認(rèn)定錯誤、對減免稅劃分不準(zhǔn)確、稅率執(zhí)行有誤以及違反法律的規(guī)定提前征收、延緩征收稅款等造成了納稅的風(fēng)險。

2.稅務(wù)行政訴訟中的風(fēng)險。即執(zhí)法主體因在執(zhí)法過程中的行政行為而引起的行政復(fù)議、敗訴、賠償?shù)炔涣己蠊a(chǎn)生的風(fēng)險。在此類風(fēng)險中，主要涉及的是稽查等強(qiáng)制措施，集體表現(xiàn)為稅務(wù)主體在日常的執(zhí)法行為中只重實體而忽略了程序。比如在日常的檢查時，本來應(yīng)該出示稅務(wù)搜查證而沒有出示；沒有按照法律的規(guī)定履行告知義務(wù)；收集到的證據(jù)來源不合法；沒有依據(jù)法律規(guī)定采取保全措施、強(qiáng)制執(zhí)行措施等多方面的因素，從而使納稅人、扣繳義務(wù)人或納稅擔(dān)保人的合法權(quán)益遭受損失。因為這些不規(guī)范的行為所產(chǎn)生的有關(guān)司法行為導(dǎo)致了稅收執(zhí)法的風(fēng)險。

3.稅務(wù)人員瀆職所帶來的風(fēng)險。即稅務(wù)執(zhí)行人員在執(zhí)法的過程中，因主觀過失未履行或者未完全履行職責(zé)，如不征或者是少征稅款、、等違法行為，客觀上侵犯了國家的利益，對國家的財產(chǎn)造成了重大的損失，因而被追究行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的甚至責(zé)要負(fù)刑事責(zé)任。從而給稅收的執(zhí)行帶來了風(fēng)險。

二、我國稅收執(zhí)法風(fēng)險管理現(xiàn)狀

近年來，各級稅務(wù)部門為了提高執(zhí)法水平、降低執(zhí)法風(fēng)險，不斷地營造外部環(huán)境、優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制等。但是，目前我國對稅收執(zhí)法風(fēng)險的控制和防范還沒形成一個科學(xué)的系統(tǒng)，各稅務(wù)機(jī)關(guān)在實際的工作中采取的許多措施都比較混亂，沒有邏輯性，整體效果還不夠好。

（一）風(fēng)險防范機(jī)制不完善

隨著我國稅法制度的不斷完善，稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)也實現(xiàn)了分工細(xì)致、各司其職的完備機(jī)制，在很大程度上控制了風(fēng)險的發(fā)生。但是目前我國的稅收執(zhí)法的風(fēng)險控制和防范還不夠全面，對執(zhí)法責(zé)任考核、征管質(zhì)量考核大多都是事后的應(yīng)對措施，而事前和事中的風(fēng)險防范機(jī)制還不夠完備，防控稅收執(zhí)法風(fēng)險的功能也不夠健全。并且在執(zhí)法過程中責(zé)任的承擔(dān)方面，一線的稅收執(zhí)法人員承擔(dān)了大部分的違規(guī)責(zé)任，而對稅務(wù)部門自身和決策層所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任沒有明確的劃分，因而很容易引發(fā)稅務(wù)部門內(nèi)部矛盾，同時也容易造成監(jiān)管的缺失。

（二）風(fēng)險控制防范意識不強(qiáng)

稅收執(zhí)法是一項專業(yè)性、系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，而僅僅依靠稅務(wù)執(zhí)法人員個人的力量難以防范來自法律、經(jīng)濟(jì)、社會等方面的風(fēng)險的。因此，要加強(qiáng)對稅收執(zhí)法進(jìn)行系統(tǒng)全面的管理。然而當(dāng)前，我國還沒有將稅收執(zhí)法風(fēng)險管理納入到稅務(wù)部門的工作中，在大部分的稅務(wù)人員思想中，稅收執(zhí)法風(fēng)險是孤立、片面存在的，認(rèn)為風(fēng)險管理就是要加強(qiáng)對稅收執(zhí)法的監(jiān)督和檢查，因而缺少執(zhí)法風(fēng)險管理的整體意識和主動意識。

（三）風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)程度不高

現(xiàn)階段，我國的各級稅務(wù)部門依據(jù)職權(quán)，通過成立稅收優(yōu)惠減免審理委員會、重大案件審理委員會、稅收評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組等一系列機(jī)構(gòu)，在一定的程度上規(guī)范了稅收執(zhí)法，避免了在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的差錯。但是，如果發(fā)生執(zhí)法過錯，就很容易發(fā)生推諉，相互推脫責(zé)任。目前，我國稅務(wù)系統(tǒng)中還缺乏一個專業(yè)的風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)來專門從事稅務(wù)風(fēng)險管理的事項。

（四）風(fēng)險管理手段不斷增多，但是針對性不夠

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，信息化技術(shù)在稅務(wù)部門中得到了廣泛的應(yīng)用。當(dāng)前，在稅務(wù)部門中運行的系統(tǒng)有中國稅收征管信息系統(tǒng)、稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)以及納稅評估管理信息系統(tǒng)等，這些系統(tǒng)的運用使稅收執(zhí)法人員的操作更加準(zhǔn)確，大大降低了執(zhí)法的風(fēng)險。但是這些系統(tǒng)針對不同的涉稅業(yè)務(wù)，側(cè)重點也有所不同。一些稅收風(fēng)險點得到了防范和控制，而另外一些風(fēng)險點卻得不到防控，業(yè)務(wù)非防控范圍比較小，不夠全面。

三、稅收執(zhí)法風(fēng)險產(chǎn)生的原因

（一）法律體系不健全

1.稅收立法起點低，法律依據(jù)不明確?，F(xiàn)階段我國稅收法律體系結(jié)構(gòu)不完善，尤其是稅收法律的起點較低。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是缺少稅收基本法。目前我國還沒有一部基本的稅收征收法，來對稅收法律關(guān)系進(jìn)行宏觀規(guī)定，稅收的立法原則、執(zhí)法原則、稅收管轄權(quán)等問題都沒有通過更高的法律予以確立，而只是分散于各個法律條文中。二是有關(guān)稅收的法律層級不高。我國現(xiàn)行頒布的關(guān)稅收法律文件僅有《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》和《稅收征管法》，其他有關(guān)稅收方面的法律法規(guī)都是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，并且還沒有以法律形式確定下來。從某種程度上說，稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中容易受到法律、法規(guī)的層級影響，法院在有關(guān)稅收行政案件的審理時，往往依據(jù)的都是法律，而對層級較低的行政規(guī)章只是參照，這就給稅務(wù)人員的執(zhí)法過程中產(chǎn)生困難。

2.稅法規(guī)定不科學(xué)，實際工作難度大。有些稅收法律對執(zhí)法過程中某一問題的規(guī)定存在沖突；還有些法律條文在實際的運用過程中難以得到實施等。一方面導(dǎo)致稅收執(zhí)法人員在對納稅主體做出具體的執(zhí)法行為時，不知道依據(jù)那個法律文件去執(zhí)行。另一方面，如果不按照相關(guān)稅收法律的規(guī)定去執(zhí)行，又會有被追究法律責(zé)任的風(fēng)險。因此，導(dǎo)致稅務(wù)人員在實際的執(zhí)法過程中很難去執(zhí)行。

（二）內(nèi)部體制不完善導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險

1.內(nèi)部考核指標(biāo)嚴(yán)格。稅務(wù)部門以強(qiáng)化征管、嚴(yán)控稅源的原則制定了內(nèi)部考核標(biāo)準(zhǔn)，但在實際的執(zhí)法過程中，過于苛刻、嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)會對稅收執(zhí)法人員依法行政造成消極的影響。比如一些市、縣的地方稅務(wù)部門在稅受征收較少的情況下，就會對稽查下達(dá)過高的稅收任務(wù)，以此作為考核工作績效的重要依據(jù)，然而這與國家稅收法律的原則和基本精神是不一致的。由于這種嚴(yán)格的任務(wù)下達(dá)，就會導(dǎo)致稽查工作偏離了執(zhí)法的軌道，加大了稅收執(zhí)法的風(fēng)險。

2.規(guī)范性文件制定不嚴(yán)謹(jǐn)。在我國，各級地方稅務(wù)機(jī)關(guān)為了貫徹落實上級的指示、實現(xiàn)政策實施的效果，就會根據(jù)本地區(qū)的實際狀況，制定具體的業(yè)務(wù)操作辦法和行業(yè)管理辦法。然而這些管理辦法和操作辦法的制定，一般是依其上位法，即法律、行政法規(guī)或者是上級稅務(wù)機(jī)關(guān)的文件來制定，從一定程度上來說對提高征管質(zhì)量起著重要的作用，但有些操作辦法和管理辦法由于過高地追求實施效果，從而導(dǎo)致稅收執(zhí)法人員在執(zhí)法程序上不夠合理，不能為稅務(wù)人員的執(zhí)法行為提供有效的法律保護(hù)。

（三）執(zhí)法主體素質(zhì)有欠缺引發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險

1.執(zhí)法風(fēng)險防范意識不強(qiáng)?，F(xiàn)階段我國稅收執(zhí)法主體的風(fēng)險防范意識不夠高。部分稅收執(zhí)法工作人員，對稅收執(zhí)法的過程中缺乏對執(zhí)法的全面理解，仍然沒有從以官為本的思想中轉(zhuǎn)變過來，在他們看來，依法納稅只是針對納稅人而言，而忽視了對自身法律意識的提高。作為一個稅收執(zhí)法者，對稅收執(zhí)法風(fēng)險缺乏足夠的警惕，執(zhí)法的危機(jī)意識淡薄，因而，導(dǎo)致稅收征收防范和控制風(fēng)險的能力下降。

2.稅務(wù)執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不夠高。當(dāng)今社會是一個知識經(jīng)濟(jì)的社會，知識的更新不斷加快，流通途徑也在不斷地增多，人才也在向復(fù)合型、綜合型的方式轉(zhuǎn)變。因而面對當(dāng)前的環(huán)境，稅收執(zhí)法人員就需要構(gòu)建一套完整的知識體系，不僅要求稅收執(zhí)法人員不僅要掌握會計、稅法等方面的知識，還必須要對計算機(jī)運用、經(jīng)濟(jì)法規(guī)、時事政策等方面的知識有相關(guān)的了解。例如一些稅收執(zhí)法人員只會對紙質(zhì)賬簿進(jìn)行審核，對于現(xiàn)代企業(yè)采用的電子賬務(wù)系統(tǒng)卻一竅不通，因而就無法運用高科技的電子計算機(jī)技術(shù)區(qū)查出企業(yè)的財務(wù)漏洞。此外，仍有許多稅務(wù)人員用以往的征管辦法和思維定式去征收稅款，并且執(zhí)法的方法固化、溝通方式簡單、交流不暢，給實際的執(zhí)法工作造成一些影響，從而增加了稅收執(zhí)法風(fēng)險。

四、稅收執(zhí)法風(fēng)險防范的對策

（一）完善稅收法律體系

1.制定稅收基本法。制定稅收基本法，主要是對一些共性的稅收問題進(jìn)行規(guī)定，以達(dá)到統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、約束各單行稅收法的作用。實際上，由于我國憲法的內(nèi)容比較有限，所以為了增加涉稅條款而修改憲法是不可能的，然而由于現(xiàn)有的《稅收征管法》理論性不夠，實際操作及程序性太強(qiáng)，起不到統(tǒng)領(lǐng)稅收法律的作用，因而，單獨制定一部稅收基本法是完善稅收法律體系的最好辦法。除此之外，還要對目前冗雜的稅收法律加以系統(tǒng)整合，使稅的收法律的結(jié)構(gòu)更有條理，并且對稅收執(zhí)法、司法進(jìn)行更具權(quán)威的指導(dǎo)，因此能夠更有效地提升稅法的基本法律地位。

2.完善稅收程序法和實體法?，F(xiàn)階段，我國的稅收程序法和實體法還不健全，在執(zhí)法的過程中涉及到的具體細(xì)節(jié)，稅收法律也沒有一個明確的規(guī)定，不利于執(zhí)法人員操作。因此，需要盡快完善和健全。主要可以從三個方面解決：一是構(gòu)建起法律與經(jīng)濟(jì)的互動體制。明確制定出宏觀經(jīng)濟(jì)與稅收收入保持協(xié)調(diào)的管理體制，加強(qiáng)稅收的宏觀調(diào)控能力，利用稅收去降低經(jīng)濟(jì)的周期性波動對實體經(jīng)濟(jì)造成的影響。二是逐步提升稅法的等級。以《立法法》為依據(jù)，完善對稅收的立法，構(gòu)建一個完備的稅收法律系統(tǒng)。從而提高稅收實體法的等級，提升稅法的效力。三是明確稅收執(zhí)法中的程序要素。目前《稅收征管法》是我國稅法中唯一一部具有程序法性質(zhì)的稅收法律，對推動我國稅收征管的法制化、規(guī)范化進(jìn)程起到了重要的作用。由于程序法的性質(zhì)不夠突出，覆蓋的范圍比較窄，并且與其他部門法律也不不相適應(yīng)，再加上程序法對納稅人的程序權(quán)益的保障不充分等問題日益突顯，因此，完善程序法勢在必行。對程序法的完善有利于減少稅收征收過程中稅收執(zhí)法人員的自由裁量行為，從而降低稅收執(zhí)法風(fēng)險。

（二）加強(qiáng)對稅收計劃的管理

稅收計劃是我國財政預(yù)算的一個重要組成部分，是稅務(wù)機(jī)關(guān)在一個時期內(nèi)的工作計劃，是考核和檢查稅收征收的重要依據(jù)。而稅收計劃管理是稅務(wù)部門為了能夠保證稅收計劃的順利實施，對稅收的分配執(zhí)行、落實等一系列活動進(jìn)行的全面管理，是稅務(wù)管理體系中的一個重要組成部分。雖然在現(xiàn)階段，稅收任務(wù)的下達(dá)量有所減少，但是如果要按經(jīng)濟(jì)增長比例來下達(dá)，根本就沒有改變過去的稅收計劃管理體制。比如，一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方為了解決財政危機(jī)，除上級部門下達(dá)稅收任務(wù)外，當(dāng)?shù)氐恼块T還要繼續(xù)追加稅收任務(wù)，從而給稅收計劃的實現(xiàn)帶來困難。此外，稅收任務(wù)主要是按照全國的經(jīng)濟(jì)增長的平均水平來征稅，對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)不利，加重了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地方的財政負(fù)擔(dān)，從而給稅收任務(wù)的完成增加了困難，增加了執(zhí)法過程中的執(zhí)法風(fēng)險。因此，可以從以下幾個方面去完善：一是建立合理的稅收工作考核制度，緩解一線稅收執(zhí)法人員的壓力。二務(wù)科學(xué)的編制稅收任。不能僅僅地采用上年基數(shù)加成的方式，而是要根據(jù)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況進(jìn)行科學(xué)評估，稅務(wù)部門可以先根據(jù)財政部門的預(yù)算計劃來制定稅收的任務(wù)，然后再根據(jù)各地的征管水平、稅源狀況的區(qū)別來編制個地區(qū)的稅收計劃，最后用計量經(jīng)濟(jì)和科學(xué)的統(tǒng)計分析對各地稅收計劃進(jìn)行預(yù)測評估，得出全國稅收計劃。

（三）加強(qiáng)稅收執(zhí)法隊伍建設(shè)

1.提高執(zhí)法風(fēng)險防范意識。稅收執(zhí)法人員要從思想上高度重視，認(rèn)清稅收執(zhí)法風(fēng)險的客觀存在性，提高風(fēng)險防范意識，嚴(yán)格依法治稅和依法行政，時刻保持高度警惕；同時加強(qiáng)對稅收人員的思想道德建設(shè)，要抵擋誘惑，做到為稅清廉，減少稅收執(zhí)法風(fēng)險。

2.加強(qiáng)專業(yè)化法制化培訓(xùn)。要加強(qiáng)對稅收人員的稅收政策培訓(xùn)，防止對政策理解偏差而導(dǎo)致的執(zhí)法不到位的風(fēng)險；強(qiáng)化對稅收征管信息系統(tǒng)的執(zhí)法操作培訓(xùn)，消除執(zhí)法管理的程序風(fēng)險；加強(qiáng)對稅收執(zhí)法人員的法律、財務(wù)、計算機(jī)等方面的培訓(xùn)，降低因?qū)I(yè)知識的缺乏而產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險。

3.創(chuàng)建高校合作機(jī)制。充分利用高等院校的人才資源和豐富的教學(xué)實踐經(jīng)驗，根據(jù)先進(jìn)的專業(yè)理論，去指導(dǎo)實際的稅收執(zhí)法工作。每年選拔一批能力強(qiáng)、年紀(jì)輕、學(xué)歷高的、有發(fā)展前途的稅務(wù)人員進(jìn)入高等院校深造，為培養(yǎng)全方位、更高素質(zhì)的稅收人才開辟新的途徑。

4.加大執(zhí)法責(zé)任追究。制定嚴(yán)格的獎懲制度，加大執(zhí)法責(zé)任追究的力度。執(zhí)法監(jiān)察要定期、不定期的對稅收人員的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，落實檢查的責(zé)任，執(zhí)法監(jiān)察對再次檢查發(fā)現(xiàn)問題的，除追究有關(guān)稅收執(zhí)法人員的責(zé)任外，還要追究與其相關(guān)人員的責(zé)任。

五、結(jié)論

稅收執(zhí)法的風(fēng)險防范和控制不僅有利于增加財政收入，而且對于完善我國的稅法制度具有重要的促進(jìn)作用，所以通過構(gòu)建程序嚴(yán)密、制約有效、配置科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的執(zhí)法運行機(jī)制，推進(jìn)稅務(wù)部門依法行政，最終實現(xiàn)防范稅收執(zhí)法風(fēng)險的目的。

參考文獻(xiàn)

[1]謝旭人.中國稅收管理[M].北京：中國稅務(wù)出版社，2007.

第4篇：稅收征收管理的起點范文

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)交易；發(fā)展；稅收；網(wǎng)絡(luò)稅制；網(wǎng)絡(luò)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范

中圖分類號：F81文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、網(wǎng)絡(luò)交易發(fā)展現(xiàn)狀

網(wǎng)上購物作為一種新的購物方式，2000年前后傳入我國，雖說時間不長，但其發(fā)展速度卻很驚人。截至2008年6月30日，我國網(wǎng)民人口總數(shù)已高達(dá)1.62億，僅次于美國，其中約有25.5%的網(wǎng)民使用網(wǎng)絡(luò)購物。也就是說，目前我國有4，000多萬人在網(wǎng)絡(luò)上購買物品。此外，作為網(wǎng)上交易平臺之一的淘寶網(wǎng)2008年上半年的總成交額突破490億元，接近2007年淘寶網(wǎng)全年成交額。淘寶網(wǎng)一天的人流量相當(dāng)于近600個沃爾瑪、家樂福那樣的大賣場。

然而，與網(wǎng)上交易量與日瘋狂俱增的情況相比，網(wǎng)上交易稅收的狀況卻相去甚遠(yuǎn)？據(jù)不完全統(tǒng)計，網(wǎng)上開店的主體不繳稅的至少3/5，如果除去舊物、廣告宣傳等不繳稅項目，這個比例將會達(dá)到70%。全國僅C2C交易逃掉的稅收總金額就近1億元。此外，如果根據(jù)我國稅法的硬性規(guī)定，即只是買進(jìn)賣出的店家要繳納4%的增值稅的規(guī)定，網(wǎng)上交易的應(yīng)繳稅額約為17億元。

二、網(wǎng)絡(luò)稅收征管利弊分析

由上面的分析，我們看出如果對網(wǎng)上交易進(jìn)行有效的稅收管理，那么，我國稅收收入可以在原有增長基礎(chǔ)上再次實現(xiàn)每年至少18億元的增長。似乎征稅是個不錯的選擇，但事實上，網(wǎng)絡(luò)交易的特殊性對征稅造成了很大的困難。

首先，稅收憑證難以確認(rèn)。傳統(tǒng)的稅收征管以各種有形的憑證、賬簿、報表為征管基礎(chǔ)，通過對有形憑證的有效性和真實性的審核，達(dá)到管理的目的。網(wǎng)絡(luò)交易是將現(xiàn)有商業(yè)活動的任何一環(huán)都電子化，使得交易過程中發(fā)票、賬簿等均可在計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中以電子形式填制，而這些電子憑證又可以輕易地修改，而且不留下任何痕跡。這就使得傳統(tǒng)的稅收征管失去了直接的憑證和信息。網(wǎng)絡(luò)交易的隱匿性和保密性使得稅收的源泉扣繳失效，造成避稅更加容易。隨著電子銀行的出現(xiàn)，一種非記賬的電子貨幣可以繞過稅收征管完成納稅人之間的付款業(yè)務(wù)，再加上隨著計算機(jī)加密技術(shù)的發(fā)展，納稅人可以利用級密碼掩藏有關(guān)信息，使稅務(wù)人員搜索信息更加困難。

其次，征稅對象難以確認(rèn)。稅法對銷售商品、提供勞務(wù)和轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)等行為，規(guī)定了不同的征稅對象。如，所得稅的征稅對象是應(yīng)稅所得，增值稅的征稅對象是應(yīng)稅商品和勞務(wù)在生產(chǎn)流通中的增值額等。稅收以稅法為依據(jù)征稅，而在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)中，網(wǎng)上信息和數(shù)據(jù)的銷售（如電子書籍、CD等視聽、視覺商品，計算機(jī)軟件等無形資產(chǎn)）的網(wǎng)上交易，由于這些數(shù)字化商品可以直接從網(wǎng)上直接下載和復(fù)制，無須交易雙方直接見面，有時近在咫尺，有時遠(yuǎn)隔萬水千山，使得商品銷售對象難以確定，稅收征收機(jī)關(guān)要想控制他更是難上加難。

第三，納稅主體難以確認(rèn)。確定納稅義務(wù)人是征稅的前提條件，但是網(wǎng)絡(luò)交易中的交易主體身份難以確定。按照現(xiàn)行稅制，判斷一種商業(yè)行為是否應(yīng)納稅與客戶身份密切相關(guān)。如果將現(xiàn)有的稅收原則不加修改地應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)交易稅收，無論是追蹤付款過程還是供貨過程，都難以查清買方和賣方的身份，從而無法確認(rèn)網(wǎng)絡(luò)交易究竟是國內(nèi)交易還是國際交易。這包括如何追蹤審計、如何取得入網(wǎng)資料及證明、如何取得加密數(shù)據(jù)、對電子貨幣支付如何處理、如何征收稅款等一系列問題。

第四，征稅地點難以確認(rèn)。稅法上規(guī)定的納稅地點是指根據(jù)各種納稅對象和有利于稅源控制而規(guī)定的納稅人具體納稅地點。網(wǎng)上數(shù)字化商品交易，經(jīng)營雙方也許互不相識。銷售方企業(yè)往往并不清楚其數(shù)字化商品或服務(wù)是銷售給誰，銷往何處，是否已出口，可否申請退稅；同樣，購貨方企業(yè)有時也不知道下載的數(shù)字化商品是來自何處，是否要交關(guān)稅、增值稅。有時企業(yè)注冊的網(wǎng)址和電腦并不一一對應(yīng)，企業(yè)可以利用匿名的網(wǎng)址進(jìn)行交易。而稅務(wù)機(jī)關(guān)要想對交易雙方進(jìn)行實時監(jiān)控，確定交易雙方的納稅人和納稅地點是一項極為困難的事情，因為我國稅法對納稅人的管理是按“地域管轄權(quán)”進(jìn)行管理的。

由于網(wǎng)絡(luò)交易基數(shù)小、數(shù)量多，征稅將給網(wǎng)絡(luò)交易的發(fā)展帶來沖擊。網(wǎng)購在我國現(xiàn)在處于發(fā)展階段，規(guī)模是很大，但這與中國人口基數(shù)有關(guān)。許多消費者對這種購物方式依存度不強(qiáng)，即彈性較大，一旦征稅，勢必會造成稅負(fù)的增加，會使相當(dāng)一部分人減少網(wǎng)購，甚至放棄網(wǎng)購。這將嚴(yán)重影響網(wǎng)上購物這種比較便利的購物方式以及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是損害經(jīng)濟(jì)效率的。

對大部分網(wǎng)購的賣家而言，網(wǎng)購這種銷售方式給他們帶來的可能是唯一的優(yōu)勢就是成本的下降。實際上，這也是大多數(shù)消費者選擇網(wǎng)購的原因。如果征稅，這一優(yōu)勢會喪失，其生存狀況也就成了問題，這也會損害經(jīng)濟(jì)效率。

網(wǎng)上購物的參與者大多為學(xué)生和中等收入者，涉及的物品也多是彈性較小的一般消費品，而彈性較大的奢侈品和高檔物品很少，大多為書籍、低值電子產(chǎn)品（相對而言）等。因此，綜合考慮到這些參與者的經(jīng)濟(jì)地位和商品類別，可以得出，無論是買者還是賣者，從網(wǎng)購中得到的經(jīng)濟(jì)利益是很少的。上文中雖然講到網(wǎng)絡(luò)交易目前交易量巨大帶來可觀的收入，但是這樣的成績在很大程度上來自于網(wǎng)絡(luò)交易數(shù)量上的累計。事實上，類似于淘寶等網(wǎng)上交易平臺大都是小規(guī)模的店鋪集中營，真正具有規(guī)模的店鋪屈指可數(shù)。

三、網(wǎng)絡(luò)稅收征管的政策建議

通過對上述問題的闡述，我們不難發(fā)現(xiàn)對于網(wǎng)絡(luò)稅收的討論主要集中在兩大矛盾上：一是網(wǎng)絡(luò)稅收征管與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾；二是網(wǎng)絡(luò)稅收征管與現(xiàn)行稅制間的矛盾?；谶@兩個矛盾，應(yīng)該從以下方面制定政策：

1、整體上，應(yīng)該對網(wǎng)絡(luò)交易予以稅收政策傾斜，以促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)交易的稅收政策處于過渡期，在這個時候?qū)ζ湔鞫?，一方面會由于制度的不完善而引發(fā)一系列不理想的結(jié)果；另一方面也會使得網(wǎng)絡(luò)交易因失去競爭優(yōu)勢而減緩發(fā)展速度，可謂得不償失。一個不爭的事實是：我國信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于世界發(fā)達(dá)國家，嚴(yán)重束縛了企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易中的競爭力和發(fā)展空間。從這個角度來講，我們有必要采用相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策來扶持網(wǎng)絡(luò)交易平臺的壯大，繼而推動整個信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，網(wǎng)絡(luò)稅收不可操之過急。

2、“區(qū)別對待”網(wǎng)絡(luò)交易，從而避免網(wǎng)絡(luò)交易對傳統(tǒng)交易帶來的巨大沖擊。網(wǎng)絡(luò)交易的免稅政策以及網(wǎng)絡(luò)交易的自身優(yōu)勢勢必導(dǎo)致交易模式從傳統(tǒng)模式向網(wǎng)絡(luò)模式的巨大傾斜，甚至發(fā)生嚴(yán)重扭曲。這樣的結(jié)果是我們不愿看到的。為了避免上述情況的發(fā)生，我們可以采取“區(qū)別對待”的方式進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)稅收的征管。上文已經(jīng)提到網(wǎng)絡(luò)交易基數(shù)小、數(shù)量多的現(xiàn)狀，也就是說目前大多數(shù)交易為小額交易，為C2C（個人對個人）的交易，其利益微薄，征稅會使弊大于利。而針對網(wǎng)上大型企業(yè)，其交易規(guī)模已經(jīng)足夠大，再不對其征稅只會扭曲稅收機(jī)制，失去稅收的公平原則，使傳統(tǒng)交易失去競爭優(yōu)勢。因此，網(wǎng)絡(luò)稅收也應(yīng)該有其相應(yīng)的起征點。這就一方面不會打擊到中小企業(yè)或者個人進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)交易的積極性；另一方面可以有效控制網(wǎng)絡(luò)交易的肆意蔓延以及確保一定的財政收入。

3、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)市場，為征稅做好前提保障。現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)交易市場混亂是不爭的事實，關(guān)于對網(wǎng)絡(luò)稅收的征管討論更是讓我們意識到其潛在威脅。政府在征收稅款的同時應(yīng)該多考慮的是，付諸怎樣的行動才能盡到自己的職責(zé)?，F(xiàn)在的網(wǎng)上購物越來越成為大家生活中的一部分，但這個交易平臺的混亂也是眾所周知的，政府既然要收稅，那就要管理，先把市場規(guī)范起來才能談得上去征稅。即先“把鵝養(yǎng)大”，然后再“拔鵝毛”。所以，目前無論網(wǎng)絡(luò)稅收是否會被開征，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)交易市場應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。

第5篇：稅收征收管理的起點范文

關(guān)鍵詞：納稅信用 法律義務(wù) 稅收環(huán)境

一、引言

2003年7月，國家稅務(wù)總局頒布《納稅信用等級評定管理試行辦法》，正式拉開了納稅信用體系建設(shè)的大幕，納稅信用建設(shè)在全國各地轟轟烈烈地開展起來。一方面，地方政府熱衷于創(chuàng)建納稅信用平臺，建立稅收市場激勵機(jī)制，對企事業(yè)單位進(jìn)行信用評估，采用鼓勵與處罰相結(jié)合方式，區(qū)別對待：對信用等級高的納稅人實行稅收方面的優(yōu)待，提高其榮譽感，對信用等級低的納稅人納入重點監(jiān)控范圍，加大對稅收欺詐行為懲罰力度。另一方面卻是稅收法律義務(wù)的淡化與漠視。在社會團(tuán)體的契約構(gòu)建中，個體須納稅以維持國家機(jī)器的正常運行，并從社會享受公共產(chǎn)品與服務(wù)。然而，納稅信用的建設(shè)容易使納稅人滋生隨意納稅、有償納稅的心理，錯誤地理解納稅行為的對等性，納稅信用建設(shè)所采取的懲罰與歧視措施又在踐踏法律的正義性。因此，如何公正地建設(shè)納稅信用，克服與法律義務(wù)相悖的基本點，保持納稅信用與納稅義務(wù)的協(xié)同一致性是當(dāng)前與今后稅收征管中的一項有待研究的問題。

二、納稅信用體系建設(shè)的背景及其對法律義務(wù)的沖擊

（一）納稅信用體系建設(shè)的背景 在經(jīng)濟(jì)建設(shè)環(huán)境下，受功利主義驅(qū)使，個體競相爭奪經(jīng)濟(jì)利益，為了暫時的一己之利不惜損害他人與公共利益，每個人都想從社會利益的分配中獲取最大份額，分配原則與法律義務(wù)被無情地撇在一邊。美國《世界日報》2010年22日公布的一項民意調(diào)查顯示，在全世界23個國家中，中國、日本和韓國三國的民眾最相信“金錢萬能”，并列成為世界第一“拜金主義”國家。環(huán)球網(wǎng)24日就此發(fā)起了一項在線調(diào)查，結(jié)果顯示，80%的受訪網(wǎng)民承認(rèn)中國是第一“拜金主義”國家。從稅收法制建設(shè)來看，稅法對納稅義務(wù)的規(guī)定不夠具體，缺乏操作性，這為經(jīng)濟(jì)個體逃避納稅義務(wù)提供理由。我國憲法規(guī)定，依照法律納稅是公民的一項基本義務(wù)；稅收征管法規(guī)定，納稅人必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定繳納稅款。其中納稅申報是最為重要的一環(huán)。納稅申報是納稅人履行納稅義務(wù)的法定手續(xù)，是稅務(wù)機(jī)關(guān)確定應(yīng)征收稅款、開具納稅憑證、要求納稅人按期納稅的主要憑證，是納稅人實際履行納稅義務(wù)的必經(jīng)階段?！抖愂照魇展芾矸ā返诙鍡l規(guī)定：納稅人必須依照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的申報期限、申報內(nèi)容如實辦理納稅申報，報送納稅申報表、財務(wù)會計報表以及稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實際需要要求納稅人報送的其他納稅資料。從中并不能看出納稅人是應(yīng)當(dāng)主動申報還是被動申報納稅。如果納稅人不去申報將會承擔(dān)怎樣的法律后果，法律沒有具體說明。因此年收入12萬元以上的個體缺乏主動申報納稅的積極性?！?007年4月2日前是年收入超過12萬元的個人所得稅納稅人第一次集中申報的期限，全國各地稅務(wù)機(jī)關(guān)共受理自行納稅申報人數(shù)接近163萬，自行納稅申報工作成效明顯。但是，這個‘成效明顯’與此前‘至少600萬人應(yīng)列入申報范圍’的專家預(yù)測相比，實際申報者可能僅1/4。”（汪樹強(qiáng)，2007）申報不實為逃避稅收開方便之門，造成了巨大的稅收“真空”。吳忠民2005年在《繚望》雜志撰文指出，近年來全國平均每年流失的各類稅收為5700億至6800億元，占國民生產(chǎn)總值（修訂后為159878億元）的3.5%―4.4%。在此背景下，我國各地開展納了稅收信用體系建設(shè)，希望用一種道德信用建設(shè)促進(jìn)人們法律責(zé)任意識的提高，結(jié)果適得其反：誠實納稅的信用體系沒有深入人心，依法納稅的法律義務(wù)也受到強(qiáng)烈沖擊。

（二）納稅信用體系建設(shè)對法律義務(wù)的沖擊納稅信用體系建設(shè)對法律義務(wù)的沖擊如下：第一，納稅信用的提倡淡化了法律意識。納稅信用是一個社會倫理學(xué)范疇，是指在從事社會和經(jīng)濟(jì)活動的當(dāng)事人之間建立起來的、以誠實守信為道德基礎(chǔ)的履約行為保證，它是一種普遍的處理納稅人與國家及納稅人之間人際關(guān)系的道德準(zhǔn)則。信用體系建設(shè)是一種道德建設(shè)，是由稅務(wù)征管部門主導(dǎo)與提倡，并非得到廣大納稅人所一致認(rèn)可的理想信念。因此，它對納稅人并無內(nèi)在的約束力，更無外在的強(qiáng)制力?！皬男庞帽举|(zhì)來看，道德只是信用的內(nèi)在約束。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，信用價值取向己經(jīng)發(fā)生了改變。在傳統(tǒng)社會里，信用關(guān)系重視的是人與人之間的‘義’。強(qiáng)調(diào)信用關(guān)系是道德義務(wù)，應(yīng)自覺履行。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，信用的價值取向雖然也強(qiáng)調(diào)義，但更強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)利益。在人們追求經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)在驅(qū)動下，道德信用作為維系一切經(jīng)濟(jì)活動的紐帶，是極易斷裂的。（梁俊嬌，2008）”而法律義務(wù)則是國家通過法律形式所確定的一種對公民行為具有外在約束力的范疇。如果公民逃避法律義務(wù)，偷稅、逃稅、欠稅等，則會受到嚴(yán)厲的法律制裁。納稅信用體系建設(shè)的倡導(dǎo)往往使納稅人錯誤地認(rèn)為納稅只是一種道德義務(wù)，是一種權(quán)力機(jī)關(guān)所極力推崇的行為范式。在道德的任意約束與法律的強(qiáng)制約束之間，更多的經(jīng)濟(jì)主體寧愿選擇前者。當(dāng)理想的目標(biāo)與現(xiàn)實的利益發(fā)生沖突時，它的軟約束性除了給予人良心和道義上的譴責(zé)以外，并不能保證道德規(guī)范所提倡的法律義務(wù)得到嚴(yán)格遵守。第二，納稅信用體系的建設(shè)漠視了法律義務(wù)。各地在信用建設(shè)中，都將獎勵作為信用建設(shè)的主要手段。近年來，一些市、縣政府給予納稅大戶不同形式的物質(zhì)獎勵，獎勵起點大都在幾萬、幾十萬元以上。這種做法確實能起到一種激勵作用，但是也往往使納稅人產(chǎn)生一種依賴心理，容易滋生有償納稅心理，漠視納稅義務(wù)：有獎勵才納稅，納稅是為了追求獎金目的；納稅是為了取悅于政府當(dāng)局，以此換取優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件。反之，如果沒有獎勵，沒有優(yōu)越的投資回報環(huán)境，則理所當(dāng)然地逃避納稅義務(wù)。從治稅效果看，稅法面前人人平等，無論是納稅大戶還是個體納稅人，不管是納稅千萬還是納稅幾百，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵鹊淖鹬嘏c對待；掙得多，理所當(dāng)然應(yīng)多交稅，掙得少理應(yīng)少納稅。重獎少數(shù)納稅大戶，很容易挫傷大多數(shù)依法納稅小戶的積極性，容易削弱本來就比較脆弱的納稅意識。

三、納稅信用建設(shè)所需環(huán)境的缺陷

（一）平等的稅收法律關(guān)系未能建立 信用是社會對經(jīng)濟(jì)主體活動的一種綜合評價。一個主體從事經(jīng)濟(jì)活動所能獲取的聲譽及該主體遵循經(jīng)濟(jì)活動基本規(guī)則的善德能在平等的交易活動中其他個體行為意識中表現(xiàn)出來。納稅信用高低優(yōu)劣也應(yīng)在平等的經(jīng)濟(jì)活動范疇中得到體現(xiàn)。然而，我國的納稅信用建設(shè)卻是由政府主導(dǎo)，以一種具有行政隸屬性質(zhì)的行為評定處于受支配地位的行政相對人的行為誠信度。換句話說，我國缺乏信用建設(shè)所需的平等的稅收環(huán)境。從傳統(tǒng)上來說，稅收是一種強(qiáng)制性義務(wù)。國家為了實現(xiàn)其職能，必須強(qiáng)調(diào)課征稅收，強(qiáng)制性、無償性、固定性是稅收的三個基本特征。但是，現(xiàn)代以來，越來越多的國家強(qiáng)調(diào)稅收權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一致性?！岸愂辗申P(guān)系的本質(zhì)是公平價值和平等原則，它們體現(xiàn)了契約精神，貫穿在稅收法律關(guān)系中的各個層面上。要認(rèn)清稅法的本質(zhì)，就必須要正確認(rèn)識稅收法律關(guān)系中，納稅人與征稅機(jī)關(guān)和國家之間法律地位的平等性問題，稅收法律關(guān)系界定為公法上的債務(wù)關(guān)系，也就不可避免地內(nèi)含有‘平等’的因素。（張美中，2003）”在憲法層面上，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人是平等的稅收法律關(guān)系主體，各自擁有一定的權(quán)利和義務(wù)；在具體的征納法律關(guān)系中，稅收實體法和稅收程序法根據(jù)稅收法定主義的要求具體配置稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的權(quán)利與義務(wù)。2009年11月30日國家稅務(wù)總局在官方網(wǎng)站上了關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告，詳細(xì)解讀了納稅人在履行納稅義務(wù)中的權(quán)利與在納稅過程中應(yīng)負(fù)有的義務(wù)。從政府（或國家）來講，有義務(wù)為公民提供必要的公共產(chǎn)品、為社會生產(chǎn)和人民生活創(chuàng)造必要的外部條件，同時有權(quán)利依法向公民收取提供公共產(chǎn)品的成本費用――稅；從納稅人來講，作為公民有權(quán)享受政府（或國家）提供的必要的公共產(chǎn)品，同時有義務(wù)依法向政府（或國家）繳納享受公共產(chǎn)品的成本費用――稅。換句話說，在稅收法律關(guān)系中，當(dāng)事人雙方處于平等的法律地位，各自在一定的范圍內(nèi)享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。稅收實踐工作中， “任務(wù)治稅”沖擊依法治稅；地方“包稅”、“攤派稅”，超越權(quán)限自定減免稅政策。國務(wù)院雖三令五申，仍未能有效制止。稅務(wù)行政執(zhí)法的基本理念一直是“監(jiān)督、處罰、打擊”，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往把納稅人設(shè)定為偷逃稅者，然后基于這樣的基本判斷來制定和執(zhí)行稅收法律。在具體的征納關(guān)系中，依法納稅是納稅人應(yīng)盡義務(wù)的理念深入人心，尤其深入稅務(wù)機(jī)關(guān)的心目，但是對納稅人的權(quán)利則極少關(guān)注，缺乏法律保障。2006年中國青年報社會調(diào)查中心聯(lián)合新浪新聞中心所做的一項名為“在中國，納稅的感覺怎么樣”的調(diào)查顯示，參加調(diào)查的近5000人中，感覺“虧”，感覺自己只履行義務(wù)沒行使權(quán)利的占83.4％；感覺很焦慮，很想行使監(jiān)督權(quán)利，但不知道怎么辦的占39.0％，大多數(shù)受訪者對自己都繳了什么稅、需要繳什么稅沒有一個清楚的概念。（王亦君，2006）而對于稅務(wù)機(jī)關(guān)來說，不能定位于現(xiàn)代社會的服務(wù)理念，習(xí)慣于用傳統(tǒng)的管理手段處理納稅問題。

（二）歧視性地對待不同信用級別的納稅人 《納稅信用等級評定管理試行辦法》 第十條規(guī)定，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)納稅人的不同等級實施分類管理，以鼓勵依法誠信納稅，提高納稅遵從度。例如對A級納稅人，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)依法給予以下鼓勵：兩年內(nèi)可以免除稅務(wù)檢查、對稅務(wù)登記證驗證、各項稅收年檢等采取即時辦理辦法、放寬發(fā)票領(lǐng)購限額、簡化出口退（免）稅申報手續(xù)，而各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r采取激勵辦稅的服務(wù)措施；對D級納稅人，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)將其列為重點監(jiān)控對象，強(qiáng)化管理，甚至收繳其發(fā)票或者停止向其發(fā)售發(fā)票、停止其出口退（免）稅權(quán)。這種規(guī)定明顯違反了行政行為公正性原則。2004年3月22日國務(wù)院下發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行政公正是確保行政主體行使行政權(quán)、保障相對人合法權(quán)益的法律內(nèi)在要求的外部表現(xiàn)，它包括結(jié)果公正和過程公正?！捌降葘Υ鄬θ?，不歧視”是這一原則的本質(zhì)屬性，它是公民在“法律面前一律平等”的憲法原則在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。無論是授予相對人權(quán)益，還是要求相對人履行義務(wù)；無論是賦予相對人某種資格，還是對相對人科以某種處罰，都必須平等地對待相對人。然而，《納稅信用等級評定管理試行辦法》卻根據(jù)納稅人的不同級別區(qū)分適用不同的鼓勵與監(jiān)管措施，既可能偏袒了信用級別好的納稅人，也可能對信用級別低的納稅人造成一定損害。譬如，簡化A級納稅人出口退稅手續(xù)，放寬發(fā)票領(lǐng)購限額，明顯的給A級納稅人一些不合理的行政利益，兩年內(nèi)免除稅務(wù)檢查則更易使其逃避納稅義務(wù)，給國家財政收入帶來不必要的損害；收繳D級納稅人發(fā)票或者停止向其發(fā)售發(fā)票、停止其出口退（免）稅權(quán)，很顯然剝奪了其理應(yīng)獲得的一種正常的稅收權(quán)利，也對其正常的經(jīng)營情況進(jìn)行干預(yù)。這種做法也容易使政府部門喪失一種公信力。

（三）信用評價的主體不恰當(dāng) 在平等的稅收法律關(guān)系中，由稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)，也不合適。稅務(wù)部門作為稅收征管的主體，雖然對納稅人的納稅誠信度最有發(fā)言權(quán)，但作為平等的稅收法律關(guān)系的一方主體，與對方有直接矛盾和利害關(guān)系，卻來給另一方評定信用等級，給人以既當(dāng)“裁判員”，又充當(dāng)“運動員”的感覺。由此得出的信用價值具有相對性，適用范圍比較狹窄。第一，納稅信用建設(shè)的程序比較單一。信用體系建設(shè)中，納稅人的信用程度由登記、申報、納稅等一系列環(huán)節(jié)組成與決定，信用的高低也是由稅務(wù)機(jī)關(guān)說了算。依據(jù)信用級別所采取的激勵與懲罰措施也主要由稅務(wù)機(jī)關(guān)實施，整個信用建設(shè)過程與其他經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系沒有關(guān)系。例如工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門不以此來衡量經(jīng)濟(jì)主體信用大小，它們有自己的一套衡量經(jīng)濟(jì)主體信用的標(biāo)準(zhǔn)，也許信用D級企業(yè)在工商部門的價值評價體系中卻是B級信用，在環(huán)保部門的信用等級是A級信用，由此分別享受B級、A級待遇。第二，信用價值不具有廣泛的社會影響力。信用價值的高低大小只是由稅務(wù)機(jī)關(guān)給予衡量，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部有著重要意義，離開稅務(wù)機(jī)關(guān)走向社會時納稅信用則變得毫無價值。在經(jīng)濟(jì)活動中納稅信譽的低下并不意味著該企業(yè)或個人民事行為能力的欠缺或經(jīng)濟(jì)能力的低下。2004年，中國取代美國，成為吸引外資最多的國家之一；該年度外資企業(yè)納稅百強(qiáng)貢獻(xiàn)的稅收為627.77億元，與2003年的627.65億元基本持平。而且，納稅額超過10億元的企業(yè)，從2003年的14家下降到10家。就是說，外商及港澳臺商投資企業(yè)納稅百強(qiáng)排行榜總納稅額幾乎是零增長！盡管如此，各個外商投資企業(yè)卻依然享受各種稅收、投資優(yōu)惠措施，引進(jìn)該外商的官員也會得到繼續(xù)升遷。對于個人來說，盡管偷稅逃稅甚至因此而受到行政、刑事處罰，但其名譽地位卻不會受到影響，甚至?xí)驗榫璩鲆还P款項而得到受災(zāi)與貧困地區(qū)人們的敬仰。

四、納稅信用體系構(gòu)建的對策

（一）靈活應(yīng)用道德式的激勵措施，強(qiáng)化納稅義務(wù)的法律約束力 根據(jù)康德的自律觀念，一個人的本質(zhì)就是他是一個自由而平等的有理性的存在，如果他所選定的行動原則最充分地表現(xiàn)他的這種本質(zhì)，那么他的行動就是自律的；如果由于某種原因他賴以行為的那些原則沒有被采納，而是按照某種必須的原則來行動，那么他的行動是他律的。納稅與死亡一樣是令人痛苦的事情，納稅信用建設(shè)試圖通過道德式的激勵措施將納稅行為轉(zhuǎn)化為個體的自律行為，但是當(dāng)社會的物質(zhì)生活條件還不能達(dá)到滿足個體的任意需要、當(dāng)個體的道德意識還沒有提高到足夠高的水準(zhǔn)時，社會需要用他律原則對個體的納稅行為給予強(qiáng)制性的約束。依法納稅是憲法賦予公民與法人的一項基本義務(wù)，也是個體在經(jīng)營中所必須遵守的一項他律原則。通過信用體系的構(gòu)建促使納稅行為的他律性向自律性轉(zhuǎn)化是今后努力實現(xiàn)的目標(biāo)。對納稅信用級別高的納稅人提供優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)，包括免費舉辦稅收輔導(dǎo)講座，在新聞媒體上為其納稅信譽進(jìn)行公開宣傳，稅務(wù)機(jī)關(guān)主動及時提供有關(guān)信息服務(wù)等等。對于納稅信用級別低的納稅人公開失信信息，供公眾隨時查詢，接受全社會的監(jiān)督。2007年12月，由中國稅務(wù)雜志社主辦、中國稅務(wù)網(wǎng)承辦的全國A級納稅信用企業(yè)平臺―－中國納稅信用網(wǎng)，正式啟動。網(wǎng)站首次向社會公布全國各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市的3萬余家A級納稅信用企業(yè)共計5萬余條信息。這對于在全社會倡導(dǎo)和弘揚誠實守信的良好風(fēng)尚，鞭策偷稅、逃稅、騙稅等不誠信行為與思想意識，推動和加強(qiáng)納稅信用建設(shè)，促進(jìn)社會信用建設(shè)健康發(fā)展具有十分重要意義。此外，建立與工商、海 關(guān)、外匯、國庫管理部門信息互通機(jī)制，建立全方位、多角度的信用評估網(wǎng)絡(luò)，獲取廣泛的納稅人信用信息，使稅收信用管理與相關(guān)的社會信用管理結(jié)合起來，促進(jìn)全社會信用體系的綜合發(fā)展。在實施激勵措施時，由于只是一種道德說教式的社會服務(wù)方式并非具體的行政強(qiáng)制行為或干預(yù)行為，充其量至多是一種行政指導(dǎo)行為。對于道德范疇的事項不能以行政行為方式予以處理。要想突出激勵與懲罰措施的強(qiáng)制特征，必須強(qiáng)化納稅義務(wù)的法律約束力，增強(qiáng)稅法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，增強(qiáng)執(zhí)法剛性，推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程，為稅收行政執(zhí)法制造一個良好的體制環(huán)境。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)建立起以稅收基本法為核心的稅收法律體系，完善稅收立法信用。目前，我國稅收法律體系中，有稅收實體法和稅收程序法，沒有獨立的稅收基本法和稅務(wù)行政法；就法律淵源來看，我國稅收法律只有4部，其他稅收征收依據(jù)大都是稅收法規(guī)，法律級次較低，稅收政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性、可預(yù)見性都受到納稅人（特別是國外投資者）的質(zhì)疑。因而，要盡快組織制定稅收基本法，健全和完善我國稅收法律關(guān)系體系。

（二）提高稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管中的信用，發(fā)揮信用中介機(jī)構(gòu)的作用 在納稅信用建設(shè)中，首先要明確的是，稅收義務(wù)只是納稅人在享受公共產(chǎn)品與服務(wù)時所應(yīng)支付給國家的一種債務(wù)，是一種平等主體之間的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，雙方主體的法律地位具有平等性，其信用的衡量也具有相互性：既可以裁量市場主體的納稅信用，也可以評價稅務(wù)機(jī)關(guān)的服務(wù)信用，而較為適當(dāng)?shù)牟门泄賾?yīng)當(dāng)是市場中介機(jī)構(gòu)。第一，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅信用。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與招商引資過程中，部分地方政府 “急功近利”，樹政績心切，大肆渲染優(yōu)惠政策，全力以“惠”招商。不管優(yōu)惠政策是否違法、能否兌現(xiàn)，只要能先把外商請進(jìn)門，就滿口許諾，甚至擅自減稅、免稅或變相減免稅?！抖愂照魇展芾矸ā返谌龡l規(guī)定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。這些擅自承諾嚴(yán)重影響了地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收信用，也踐踏了法律的嚴(yán)肅性。要想提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管信用，重要的是轉(zhuǎn)換其行為理念，將一種純粹的行政管理手段轉(zhuǎn)化為一種與納稅人稅收繳納行為相對應(yīng)的服務(wù)行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)及其他相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)在為市場經(jīng)濟(jì)主體服務(wù)過程中，講求信用，誠實服務(wù)，給納稅人一種無形的示范力量，以便提高納稅信用。第二，發(fā)揮市場中介機(jī)構(gòu)作用?！拔覈愂招庞弥薪榉?wù)機(jī)構(gòu)的建立，可以采取多種形式?？梢杂啥悇?wù)部門以納稅資料為主要稅收信用評估數(shù)據(jù)建立稅收信用中介機(jī)構(gòu)，也可以在商業(yè)性的信用公司開辟稅收信用中介服務(wù)，還可以由納稅人自發(fā)地成立信用信息機(jī)構(gòu)，以會員制的方式進(jìn)行運作。（王志鋒，2004）”要切實鼓勵信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，健全其信用調(diào)查、評級、擔(dān)保和咨詢等服務(wù)，制定稅收信用行業(yè)規(guī)劃、從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和各種規(guī)章制度，從而實現(xiàn)誠信納稅管理的專業(yè)化?，F(xiàn)今我國雖然也有一些為企業(yè)提供信用服務(wù)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)（如資信評級機(jī)構(gòu)、信用調(diào)查機(jī)構(gòu)等），但其規(guī)模小、經(jīng)營分散，未能建立起一套完整而科學(xué)的信用調(diào)查和評價體系，因而其影響力不大，也不能對市場主體的納稅信用開展有序的評估。信用中介機(jī)構(gòu)作為征納稅的第三方，能起到公平、公正的評判作用，應(yīng)當(dāng)努力創(chuàng)造條件，逐步將信用評級工作移交給社會中介機(jī)構(gòu)。

*本文系中華總供銷合作社項目“和諧社會視角下的納稅信用問題研究”（項目編號：GXZSKY0701）階段性成果

參考文獻(xiàn)：

第6篇：稅收征收管理的起點范文

關(guān)鍵詞：低碳生物技術(shù)；法律激勵機(jī)制；運行；完善

[中圖分類號]Q81　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1671－7287(2011)03－0013－10

一、低碳生物技術(shù)的地位與法律支持

1、低碳生物技術(shù)與當(dāng)代能源、環(huán)境問題

當(dāng)前，全球能源與環(huán)境問題愈演愈烈，能源資源的短缺以及能源過度的開發(fā)利用對環(huán)境產(chǎn)生的影響成為世界共同關(guān)心的話題。以往，各國為解決本國的能源與環(huán)境問題，大多以利用現(xiàn)有的能源資源為出發(fā)點，試圖最大限度地控制世界能源資源，特別是傳統(tǒng)化石能源，以保證國家能源安全。如今，在低碳發(fā)展的束下，通過技術(shù)進(jìn)步、發(fā)展新能源和可再生能源以滿足不斷增長的能源需求以及環(huán)境保護(hù)的需要，成為各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先考慮的方向。其中，大力發(fā)展生物技術(shù)，不僅能有效地利用地球現(xiàn)有豐富的生物原料，還可以通過工業(yè)過程達(dá)到生產(chǎn)能源的目的。生物技術(shù)既可以充分利用資源、實現(xiàn)能源生產(chǎn)，又滿足了低碳發(fā)展的需要，應(yīng)該得到廣泛的重視。

生物技術(shù)是應(yīng)用自然科學(xué)和工程學(xué)的原理，依靠生物作用劑的作用將物料進(jìn)行加工以提品或為社會服務(wù)的大幕?，F(xiàn)代生物科學(xué)發(fā)展迅速，以分子生物學(xué)理論為先導(dǎo)、以基因工程等技術(shù)為核心的現(xiàn)代生物技術(shù)已經(jīng)開啟了大規(guī)模工業(yè)化應(yīng)用的時代。人們開始運用生物學(xué)的方法以及現(xiàn)代工程科學(xué)所開拓的新技術(shù)和新工藝，對生物體進(jìn)行不同層次的設(shè)計、控制、改造或模擬，對現(xiàn)代社會產(chǎn)生了巨大的影響。

在低碳經(jīng)濟(jì)的大背景下，生物技術(shù)應(yīng)用于能源與環(huán)境等領(lǐng)域能緩解能源需求，改善環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展。利用生物技術(shù)，以可再生資源生物質(zhì)為原料，大規(guī)模生產(chǎn)人類所需要的能源、材料和化學(xué)品等，是解決目前人類面臨的能源及環(huán)境危機(jī)的有效手段之一。目前在生物技術(shù)中，低碳生物技術(shù)主要包括生物能源技術(shù)、生物材料技術(shù)、污染治理生物技術(shù)等，其中生物能源技術(shù)作為重要的能源清潔技術(shù)，具有很大的潛力和良好的發(fā)展前景。

2、低碳生物技術(shù)的發(fā)展?fàn)顩r與法律支持

當(dāng)前生物技術(shù)得到了越來越多的應(yīng)用，也發(fā)揮著越來越大的作用，特別是在推動生物質(zhì)能的轉(zhuǎn)化及生產(chǎn)方面，生物技術(shù)發(fā)揮著關(guān)鍵作用，通過產(chǎn)業(yè)化運作，實現(xiàn)清潔可再生能源的規(guī)模生產(chǎn)，是生物能源技術(shù)的價值所在?，F(xiàn)代生物質(zhì)能的發(fā)展方向是高效清潔利用，將生物質(zhì)轉(zhuǎn)換為優(yōu)質(zhì)能源，包括電力、燃?xì)?、液體燃料(燃料酒精、丁醇、生物柴油等)和固體成型燃料等，其中生物質(zhì)發(fā)電包括農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、垃圾發(fā)電和沼氣發(fā)電等。生物質(zhì)能具有資源量大、相對集中、能量品位較高的特點，在各國的可再生能源規(guī)劃中占據(jù)著十分重要的地位。據(jù)世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)預(yù)測，到2030年生物經(jīng)濟(jì)將初具規(guī)模，屆時將有35％的化學(xué)品和其他工業(yè)產(chǎn)品來自生物產(chǎn)業(yè)，二氧化碳的年排放量也將隨之減少10－25億噸。其中，工業(yè)生物技術(shù)的貢獻(xiàn)率將達(dá)到39％。隨著生物能源技術(shù)的進(jìn)步，生物質(zhì)能的優(yōu)勢和成本不斷下降，生物質(zhì)能必將在未來世界的能源結(jié)構(gòu)中占有一席之地。

20世紀(jì)90年代以來，以燃料乙醇和生物柴油為代表的第一代生物質(zhì)能得以發(fā)展。目前，美國為世界第一大燃料乙醇生產(chǎn)國，巴西位居第二，歐盟各國則是最主要的生物柴油生產(chǎn)地，其他國家也都在積極發(fā)展生物質(zhì)能。生物質(zhì)能的發(fā)展帶來糧食種植結(jié)構(gòu)偏重玉米、糧食供應(yīng)總量下降、糧食(油料)價格振蕩上升、糧食危機(jī)引發(fā)動蕩等一系列問題。因此，開發(fā)第二代、第三代生物燃料(即非糧生物燃料)成為世界各國關(guān)注的重要議題。但由于麥稈、草和木材等農(nóng)林廢棄物為主要原料(第二代生物燃料)的技術(shù)成本較高，真正商業(yè)化的項目較少；而第三代生物燃料是以微藻為原料的生物燃料，其油脂很難提煉，從海藻中提煉生物燃料的研究正處于實驗室階段，距離商業(yè)化還較遠(yuǎn)。因此，第一代生物質(zhì)能短期內(nèi)不會被第二、三代生物燃料所替代，第二、三代生物質(zhì)能將是人類的理性選擇，也是生物燃料必然的發(fā)展方向。我國生物質(zhì)資源豐富，主要有農(nóng)作物秸稈、樹木枝丫、畜禽糞便、能源作物(植物)、工業(yè)有機(jī)廢水、城市生活污水和垃圾等。據(jù)估算，我國可用于發(fā)電的生物質(zhì)能，近期可達(dá)5億噸標(biāo)煤，遠(yuǎn)期可達(dá)到10億噸標(biāo)煤以上，如果充分利用農(nóng)林生物質(zhì)，生物質(zhì)能裝機(jī)容量可達(dá)1.5億千瓦以上。

目前，我國已經(jīng)具備了低碳生物技術(shù)發(fā)展所需的基礎(chǔ)條件。譬如，擁有全球最大規(guī)模的發(fā)酵產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、形成了現(xiàn)代生物工業(yè)產(chǎn)業(yè)群體與產(chǎn)業(yè)化條件、擁有一支技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)隊伍與相應(yīng)的平臺條件。此外，在酶工程、發(fā)酵工程與過程工程等領(lǐng)域我國具有一定的技術(shù)基礎(chǔ)，大宗發(fā)酵產(chǎn)品具有國際競爭優(yōu)勢，生物塑料、生物能源、生物基化工材料等快速發(fā)展，多種產(chǎn)品的規(guī)模為全球最大。雖然如此，我國的生物能源技術(shù)與美國、巴西等國相比還有一定差距，在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化方面還有待加強(qiáng)。我國目前生物質(zhì)能與生物能源技術(shù)發(fā)展面臨的困難主要有：①生物質(zhì)資源不足、品質(zhì)不佳、收集困難、難于轉(zhuǎn)化。生物質(zhì)燃料需要大量的能源植物做支撐，但對于中國這種糧食需求很大的國家，不可能大規(guī)模利用糧食作物作為主要原料，加上第二、三代生物質(zhì)能還難以商業(yè)推廣，造成了生物質(zhì)原料供給的不穩(wěn)定。②生物質(zhì)能分散的特點適合發(fā)展中小企業(yè)規(guī)模的項目，但中小企業(yè)在資金和技術(shù)上沒有優(yōu)勢，在技術(shù)革新方面的能力和動力都不足。③生物轉(zhuǎn)化工藝成本高，生物能源終端產(chǎn)品品質(zhì)不佳、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)欠缺。④自主技術(shù)開發(fā)亟待突破。生物質(zhì)能利用技術(shù)仍處于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展初期，特別是缺乏具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，使得生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)在基礎(chǔ)技術(shù)研究、新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新等方面存在技術(shù)含量低、產(chǎn)品單一等問題。

低碳生物技術(shù)需要通過商業(yè)應(yīng)用和市場推廣才能實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)與社會效用，而低碳生物技術(shù)的進(jìn)步也因其經(jīng)濟(jì)與社會效應(yīng)得到進(jìn)一步提升，這是一個相互促進(jìn)的過程。然而，在低碳生物技術(shù)的發(fā)展前期，市場機(jī)制不完善以及前景不明朗使得技術(shù)研發(fā)及其推廣動力不足。因此，低碳生物技術(shù)以及生物質(zhì)能開發(fā)需要各種激勵舉措提供助力，盡快實現(xiàn)從技術(shù)到市場的過渡。國家通過各種激勵機(jī)制促進(jìn)生物技術(shù)革新，引入投資以及完善技術(shù)研發(fā)平臺，再配合以市場機(jī)制的共同作用，帶動生物技術(shù)在生物質(zhì)能等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。與此同時，生物技術(shù)及生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)作為新興的產(chǎn)業(yè)，

不可避免會產(chǎn)生盲目發(fā)展的現(xiàn)象，因此，需要政策與法律引導(dǎo)。總之，政策與法律的扶持與引導(dǎo)是低碳生物技術(shù)得以快速發(fā)展的重要保障和推動力：通過合理的制度設(shè)計，對低碳生物技術(shù)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，明確其戰(zhàn)略地位，有助于消除市場對其發(fā)展前景的疑慮，為其發(fā)展指明方向；通過有效的激勵機(jī)制，促進(jìn)低碳生物技術(shù)的研發(fā)與推廣，推動技術(shù)和產(chǎn)業(yè)同時駛?cè)氚l(fā)展的快車道。法律激勵機(jī)制對低碳生物技術(shù)發(fā)展的重要作用決定了我們必須重視激勵制度的設(shè)計，保證其高效性，同時也要關(guān)注其現(xiàn)實運行的狀況，保證其有效性，如此，各種激勵機(jī)制才能真正形成積極效應(yīng)。

二、低碳生物技術(shù)法律激勵機(jī)制的確立

我國十分重視低碳生物技術(shù)的發(fā)展，特別在生物質(zhì)能領(lǐng)域，國家出臺了許多法律與政策以推動和保障生物質(zhì)能技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，在注重規(guī)劃的同時也在各類鼓勵技術(shù)研發(fā)的目錄中將其收入，以使低碳生物技術(shù)具有良好的發(fā)展環(huán)境。隨著我國將生物質(zhì)能作為國家能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排的一項重要戰(zhàn)略規(guī)劃，低碳生物技術(shù)必將擁有廣闊的發(fā)展前景。

1、現(xiàn)有的激勵框架

在政策與規(guī)劃方面，《可再生能源中長期規(guī)劃》根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需要和生物質(zhì)能利用技術(shù)狀況，提出了重點發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電、沼氣、生物質(zhì)固體成型燃料和生物液體燃料。到2020年，生物質(zhì)發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到3000萬千瓦，生物質(zhì)固體成型燃料年利用量達(dá)到5000萬噸，沼氣年利用量達(dá)到440億立方米，生物燃料乙醇年利用量達(dá)到1000萬噸，生物柴油年利用量達(dá)到200萬噸。國家“十二五”規(guī)劃在第二十九章“造就宏大的高素質(zhì)人才隊伍”中提到了對生物技術(shù)以及能源資源領(lǐng)域人才隊伍的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，“十二五”規(guī)劃還在其他3處提出了生物質(zhì)能：一是在第七章“改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”中提到了“實施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)升級改造工程，大力發(fā)展沼氣、作物秸稈及林業(yè)廢棄物利用等生物質(zhì)能和風(fēng)能、太陽能，加強(qiáng)省柴節(jié)煤爐灶炕改造”的內(nèi)容。二是在第十章“培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”中提出“新能源產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展新一代核能、太陽能熱利用和光伏光熱發(fā)電、風(fēng)電技術(shù)裝備、智能電網(wǎng)、生物質(zhì)能”。三是在第十一章“推動能源生產(chǎn)和利用方式變革”中提出“積極發(fā)展太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿绕渌履茉础钡脑瓌t?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》(國發(fā)[2010]32號)也將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生物技術(shù)和因地制宜開展生物質(zhì)能作為重點的發(fā)展方向。

在鼓勵技術(shù)研發(fā)方面，國家中長期科學(xué)與技術(shù)規(guī)劃、“973”和“863”計劃等都將工業(yè)生物技術(shù)列為攻關(guān)重點之一?！秶抑虚L期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006～2020)》中也有關(guān)于重點和優(yōu)先提高生物質(zhì)能等可再生能源技術(shù)的內(nèi)容。《國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》認(rèn)為：“生物產(chǎn)業(yè)將成為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。要充分發(fā)揮我國特有的資源優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，著力發(fā)展生物醫(yī)藥、生物農(nóng)業(yè)、生物能源和生物制造，保護(hù)和開發(fā)特有生物資源，保障生物安全”。國家發(fā)改委、科技部、工信部、商務(wù)部、知識產(chǎn)權(quán)局于2011年6月了《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南(2011年度)》，確定了當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的包括生物、新材料、先進(jìn)能源、節(jié)能環(huán)保、資源綜合利用以及高技術(shù)服務(wù)等10大產(chǎn)業(yè)中的137項高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域，生物技術(shù)、先進(jìn)節(jié)能技術(shù)等包含在其中?！犊稍偕茉串a(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》也將生物質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備納入產(chǎn)業(yè)調(diào)整的范圍。近幾年的《國家先進(jìn)污染防治示范技術(shù)名錄》和《國家鼓勵發(fā)展的環(huán)境保護(hù)技術(shù)目錄》也將生物質(zhì)資源綜合利用、生物污染治理等技術(shù)列入其中。

在立法方面，20世紀(jì)90年代以來，中央和各地方政府出臺了一系列的法律法規(guī)，在不同層面上支持可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！吨腥A人民共和國電力法》、《中華人民共和國節(jié)能源法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律，都作出了關(guān)于鼓勵開發(fā)利用清潔能源的規(guī)定，《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》則為科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)與科學(xué)技術(shù)應(yīng)用及成果轉(zhuǎn)化提供了法律制度框架。特別是《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)的頒布和實施，正式確立了可再生能源在國家能源戰(zhàn)略中的地位，包括生物質(zhì)能在內(nèi)的可再生能源發(fā)展進(jìn)人了新的發(fā)展時期，為低碳生物技術(shù)的應(yīng)用提供了更為堅實的法律制度保障。

2、具體激勵機(jī)制的建立

有了國家政策與法律的制度保障，低碳生物技術(shù)就有了明確的發(fā)展方向和良好的發(fā)展環(huán)境。同時，低碳生物技術(shù)從研發(fā)、項目建設(shè)到推廣都需要實實在在的激勵措施，因此，還需要更為具體的制度設(shè)計和及時有效的執(zhí)行。當(dāng)然，生物能源與生物技術(shù)的發(fā)展最終要靠市場，要立足于提高產(chǎn)業(yè)自身競爭力，符合社會發(fā)展的需要，這樣才能保持產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展。在發(fā)展初期，實施國家的各種激勵機(jī)制將有助于突破制因素，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。此外，激勵不能只限于某些措施或某些方面，而應(yīng)將其作為一個綜合系統(tǒng)工程來看待，使各種激勵措施形成一個有機(jī)聯(lián)系的整體，這樣激勵機(jī)制才能發(fā)揮積極而有效的作用。具體而言，以下一些激勵措施與行動應(yīng)是當(dāng)前低碳生物技術(shù)發(fā)展的關(guān)鍵著力點：

①統(tǒng)籌規(guī)劃與束性目標(biāo)。低碳生物技術(shù)的發(fā)展離不開社會對生物質(zhì)能源的需求，生物質(zhì)能的發(fā)展也需要低碳生物技術(shù)的支持和推動。制定長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展路線圖是世界上大多數(shù)國家發(fā)展生物質(zhì)能的成功經(jīng)驗之一。統(tǒng)籌規(guī)劃是準(zhǔn)確定位生物質(zhì)能和低碳生物技術(shù)的重要途徑，一個長遠(yuǎn)的能源及其技術(shù)發(fā)展規(guī)劃就確定了一國未來各種能源及其技術(shù)發(fā)展的走向。許多發(fā)達(dá)國家先制定一定階段內(nèi)生物質(zhì)能在國家能源結(jié)構(gòu)中的束性目標(biāo)和計劃，在此框架之下，出臺一系列的優(yōu)惠政策，并通過市場經(jīng)濟(jì)的手段鼓勵各界投資和利用。

為了確?？稍偕茉窗l(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，許多國家制定了支持可再生能源發(fā)展的法規(guī)和政策。德國、丹麥、法國、西班牙等國采取優(yōu)惠的固定電價收購可再生能源發(fā)電量；英國、澳大利亞、日本等國實行可再生能源強(qiáng)制性市場配額政策；美國、巴西、印度等國對可再生能源實行投資補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策。

美國、巴西、瑞典是世界上生物質(zhì)開發(fā)利用最多的國家之一，這些國家都強(qiáng)制推行了生物質(zhì)能在能源結(jié)構(gòu)中的束性目標(biāo)。1999年8月，美國頒布了《開發(fā)和推進(jìn)生物基產(chǎn)品和生物能源》的第13134號總統(tǒng)令，提出到2010年生物基產(chǎn)品和生物能源增加3倍，到2020年增加10倍，每年為農(nóng)民和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)新增200億美元的收入和減少1億噸碳排放量；同年國會通過了“生物質(zhì)研發(fā)法案”。2002年美國制訂了《生物質(zhì)技術(shù)路線圖》并成立了“生物質(zhì)項目辦公室”及“生物質(zhì)技術(shù)咨詢委員會”。2005年8月布什簽署的《國家能源政策法

案》中制訂了可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)(RFS)，RFS明確指出必須在汽油中加入特定數(shù)目可再生燃料且每年將遞增。2007年12月的《能源獨立和安全法案》又制訂了更為嚴(yán)格的可更新燃料標(biāo)準(zhǔn)：到2022年用于運輸?shù)目稍偕剂现辽僖_(dá)到360億加侖／年。巴西作為世界上唯一在全國范圍內(nèi)不供應(yīng)純汽油的國家，其乙醇的生產(chǎn)量僅次于美國，而出口量位居世界第一。燃料乙醇在巴西能源總量中的比重從1975年的5％增至2008年的16％，并且占到巴西可替代能源總量的35％。早在20世紀(jì)70年代，瑞典就頒布了一系列強(qiáng)制性的有關(guān)能源合理化使用和節(jié)能的法律、法規(guī)，并隨著技術(shù)的發(fā)展不斷進(jìn)行修訂完善，以此來指導(dǎo)、規(guī)范企業(yè)的行為。在1998-2002年間，瑞典就投入了25億瑞典克朗用作長期的氣候研究，在2003年又提供3億瑞典克朗基金給交通和能源部門用作改善氣候環(huán)境。在政府及巨額投資支持下，瑞典生物質(zhì)能利用技術(shù)得到迅猛發(fā)展。

我國在《可再生能源中長期規(guī)劃》中提出了可再生能源的發(fā)展目標(biāo)：2010年可再生能源消費量達(dá)到能源消費總量的10％，到2020年達(dá)到15％。在生物質(zhì)能領(lǐng)域，根據(jù)國家能源局最新的規(guī)劃，我國2015年生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)要達(dá)到1300萬千瓦(較2010年增長160％)、集中供氣達(dá)到300萬戶、成型燃料年利用量達(dá)到2 000萬噸、生物燃料乙醇年利用量達(dá)到300萬噸，生物柴油年利用量達(dá)到150萬噸。數(shù)據(jù)顯示，2010年我國農(nóng)村以秸稈為燃料的生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)突破500萬千瓦。從這些數(shù)據(jù)來看，生物質(zhì)能已經(jīng)基本達(dá)成《可再生能源中長期規(guī)劃》中2010年的目標(biāo)。這些目標(biāo)的達(dá)成基本上是通過地方基層加強(qiáng)本地域的生物質(zhì)利用(特別是沼氣)的成果，是自上而下的推動方式，其依據(jù)如國家能源局的《國家能源局關(guān)于推薦綠色能源縣的通知》(國能新能[2009]343號)等，并沒有給對企業(yè)設(shè)定相應(yīng)的生物質(zhì)能甚至可再生能源在能源生產(chǎn)中的束性目標(biāo)，而是通過鼓勵農(nóng)民消費綠色能源來引導(dǎo)資源整合，是一種鼓勵性而非強(qiáng)制性的方法。

隨著各地對生物質(zhì)的利用率逐漸升高，特別是農(nóng)村地區(qū)資源綜合利用水平的提高，進(jìn)一步發(fā)展生物質(zhì)能將會重新遭遇瓶頸，鼓勵性的推廣只能利用現(xiàn)有的成熟生物轉(zhuǎn)化技術(shù)，對低碳生物技術(shù)的革新要求并不高，難以對低碳生物技術(shù)研發(fā)產(chǎn)生足夠的推動力。因此，未來我國不僅應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推廣農(nóng)村生物質(zhì)能的應(yīng)用，還應(yīng)在發(fā)電、生物燃料、運輸?shù)阮I(lǐng)域設(shè)定強(qiáng)制性的生物質(zhì)使用比例目標(biāo)，并根據(jù)其技術(shù)革新的程度設(shè)定彈性的財稅優(yōu)惠措施，如此，才能更快地推動生物能源技術(shù)的發(fā)展。

事實上，在實現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)的大背景下，我國在發(fā)電領(lǐng)域已經(jīng)有了一些束性目標(biāo)的嘗試，如“十一五”規(guī)劃中明確提出：“實行優(yōu)惠的財稅、投資政策和強(qiáng)制性市場份額政策，鼓勵生產(chǎn)與消費可再生能源，提高在一次能源消費中的比重”。《可再生能源中長期規(guī)劃》提出了對非水電可再生能源發(fā)電規(guī)定強(qiáng)制性市場份額目標(biāo)：到2010年和2020年，大電網(wǎng)覆蓋地區(qū)非水電可再生能源發(fā)電在電網(wǎng)總發(fā)電量中的比例分別達(dá)到1％和3％以上；權(quán)益發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘砍^500萬千瓦的投資者，所擁有的非水電可再生能源發(fā)電權(quán)益裝機(jī)總?cè)萘繎?yīng)分別達(dá)到其權(quán)益發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?％和8％以上。但這些規(guī)定在現(xiàn)實中缺乏配套的實施細(xì)則，導(dǎo)致很多發(fā)電企業(yè)，特別是小企業(yè)難以執(zhí)行。而作為《可再生能源法》修改后被寄予厚望的“可再生能源并網(wǎng)配額管理辦法”遲遲不能出臺，其原因除了對配額的比例仍有爭議之外，來自電網(wǎng)及大發(fā)電企業(yè)的阻力也是重要的阻礙因素。除了發(fā)電外，生物液體燃料方面也應(yīng)借鑒美國和巴西等國家的經(jīng)驗，設(shè)定一定的混合燃料比例，以促進(jìn)生物燃料技術(shù)的進(jìn)步。

②研發(fā)投入支持。技術(shù)進(jìn)步是提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要因素，也是解決能源與環(huán)境問題的有效方案。要實現(xiàn)生物能源技術(shù)的突破，研發(fā)與示范階段的資金投入是必要的保障條件。在一般的情形下，技術(shù)研發(fā)與示范應(yīng)采取國家投資和社會多元化投資相結(jié)合的方式以保證充足的資金和實現(xiàn)良性的技術(shù)競爭。

目前我國部分生物質(zhì)利用轉(zhuǎn)化技術(shù)達(dá)到了國際先進(jìn)水平，但總體技術(shù)水平仍比較滯后，主要體現(xiàn)為：在氣體燃料方面，雖然我國沼氣產(chǎn)業(yè)起步較早，但沼氣技術(shù)仍停留在小規(guī)模的戶用沼氣層面，大規(guī)模、產(chǎn)業(yè)化地利用沼氣的技術(shù)與裝備都有待開發(fā)。在液態(tài)生物質(zhì)燃料方面，燃料乙醇的生產(chǎn)技術(shù)水平與國際先進(jìn)水平存在較大的差距，目前國內(nèi)生物柴油生產(chǎn)僅有幾家民營企業(yè)采用原始的且會造成環(huán)境污染的液堿酯交換技術(shù)，而在國際上高壓醇解法已經(jīng)進(jìn)入中間試驗階段。在生物質(zhì)固體成型燃料方面，生產(chǎn)設(shè)備簡陋，難以為生物質(zhì)成型燃料的大規(guī)模生產(chǎn)提供保障。聯(lián)產(chǎn)大宗化工產(chǎn)品和生物可降解精細(xì)化工產(chǎn)品在國外已經(jīng)形成新興行業(yè)，而我國大部分產(chǎn)品尚未研制，而生產(chǎn)這些化工產(chǎn)品是增加生產(chǎn)企業(yè)利潤的重要途徑。因此，我國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)要進(jìn)一步發(fā)展就要力爭突破技術(shù)瓶頸，加大對生物能源技術(shù)研究與開發(fā)的資助，確保跟上世界生物能源技術(shù)發(fā)展的步伐。

據(jù)《可再生能源中長期規(guī)劃》的投資估算，2006～2020年，我國將新增2800萬千瓦生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)，按平均每千瓦7000元測算，需要總投資2000億元；新增6200萬戶農(nóng)村戶用沼氣，按戶均投資3000元測算，需要總投資1900億元；加上大中型沼氣工程、太陽能熱水器、地?zé)帷⑸镆后w燃料生產(chǎn)和生物質(zhì)固體成型燃料等，預(yù)計實現(xiàn)規(guī)劃的2020年可再生能源目標(biāo)任務(wù)的總投資將需2萬億元。如此大規(guī)模的投資不僅應(yīng)應(yīng)用到現(xiàn)有技術(shù)的推廣方面，也應(yīng)保證足夠的資金投入技術(shù)研發(fā)與示范領(lǐng)域。

《國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目管理暫行辦法》(國家發(fā)改委[2006]第43號)規(guī)定，對經(jīng)批準(zhǔn)列入國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目計劃，給予中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助或貸款貼息。生物能源技術(shù)作為國家高技術(shù)的內(nèi)容之一，符合國家重點扶持和優(yōu)先發(fā)展的方向，因此，應(yīng)該享受一定的研發(fā)與示范資金支持。在財政部的《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》(財建[2007]371號)中也明確規(guī)定了可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究項目，需要申請國家資金扶持的，通過“863”、“973”等國家科技計劃(基金)渠道申請，不適用可再生能源發(fā)展專項資金。因此，在目前階段，技術(shù)研發(fā)一般不享受生物能源領(lǐng)域的資金支持，而只適用技術(shù)項目的支持。根據(jù)上述有關(guān)規(guī)定，國家高技術(shù)項目的資金來源包括項目單位的自有資金、國家補(bǔ)貼資金、國務(wù)院有關(guān)部門或地方政府配套資金、銀行貸款以及項目單位籌集的其他資金。項目資金原則上以項目單位自籌為主，國家采用資金補(bǔ)貼的方式予以支持。

雖然國家對生物能源技術(shù)給予了高度重視，安排了相應(yīng)的資金支持項目，地方也配套有相應(yīng)的研發(fā)資金支持規(guī)定(如《重慶市高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目管理暫行辦法》)，但總體而言，國家在生物能源技

術(shù)研發(fā)方面的支持力度還不夠，且這些項目要求的條件和成果較高，一般的中小企業(yè)項目很難申請到相匹配的資助。與此同時，企業(yè)研發(fā)投入的資金規(guī)模還較小，尚未真正成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，目前，我國工業(yè)企業(yè)研發(fā)支出僅占銷售收入的0.8％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家4％的水平。產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的機(jī)制沒有形成，科技與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)的問題仍然突出。目前，我國科技成果轉(zhuǎn)化率僅為25％左右，而發(fā)達(dá)國家高達(dá)60％。為此，國家稅務(wù)總局于2008年《企業(yè)研究開發(fā)費用稅前扣除管理辦法(試行)》(國稅發(fā)[2008]116號)，規(guī)定企業(yè)從事《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》和國家發(fā)改委等部門公布的《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南》規(guī)定項目的研究開發(fā)活動，其在一個納稅年度中實際發(fā)生的直接研發(fā)活動產(chǎn)生的費用支出，允許在計算應(yīng)納稅所得額時按照規(guī)定實行加計扣除。

技術(shù)研發(fā)是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的第一步。目前我國在這方面的資金支持還不夠，范圍不廣，管理不規(guī)范，未來不僅需要加大對生物能源技術(shù)研發(fā)的投入，還要完善“產(chǎn)－研－政”之間有效的溝通和成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，形成完整的從研發(fā)到政策支持到產(chǎn)業(yè)化的體系，如此，才能在起跑線上贏得先機(jī)。

③財政與稅收優(yōu)惠。財政稅收優(yōu)惠是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要杠桿、產(chǎn)業(yè)調(diào)整的風(fēng)向標(biāo)，也是最基礎(chǔ)、應(yīng)用最廣泛的激勵措施。我國目前對低碳生物技術(shù)的財稅激勵措施主要體現(xiàn)在生物能源方面，這是不夠的，還應(yīng)基于此而擴(kuò)充到全部低碳生物技術(shù)領(lǐng)域。目前，相關(guān)財稅激勵和補(bǔ)助措施主要表現(xiàn)在：

一是建立風(fēng)險基金，實施彈性虧損補(bǔ)貼。財政部、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、國家稅務(wù)總局、國家林業(yè)局2006年頒布《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》(財建[2006]702號)提出了堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與財政支持相結(jié)合，鼓勵企業(yè)提高效率的原則。此外，為化解石油價格變動對發(fā)展生物能源與生物化工所造成的市場風(fēng)險，為市場主體創(chuàng)造穩(wěn)定的市場預(yù)期，將建立風(fēng)險基金制度與彈性虧損補(bǔ)貼機(jī)制。當(dāng)石油價格高于企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營保底價時，國家不予虧損補(bǔ)貼，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險基金；當(dāng)石油價格低于保底價時，先由企業(yè)用風(fēng)險基金以盈補(bǔ)虧，如果油價長期低位運行，將啟動彈性虧損補(bǔ)貼機(jī)制。

二是原料基地與秸稈能源化利用補(bǔ)助。為保障生物能源和生物化工原料供應(yīng)，切實做到發(fā)展生物能源和生物化工不與糧爭地，財政部《生物能源和生物化工原料基地補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財建[2007]435號)對生物能源和生物化工定點和示范企業(yè)提供原料的基地發(fā)放補(bǔ)助(林業(yè)原料基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為200元／畝，農(nóng)業(yè)原料基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)原則上核定為180元／畝)。為加快推進(jìn)秸稈能源化利用，培育秸稈能源產(chǎn)品應(yīng)用市場，《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財建[2008]735號)規(guī)定對符合支持條件的(從事秸稈成型燃料、秸稈氣化、秸稈干餾等秸稈能源化生產(chǎn)的)企業(yè)，根據(jù)企業(yè)每年實際銷售秸稈能源產(chǎn)品的種類、數(shù)量折算消耗的秸稈種類和數(shù)量，中央財政按一定標(biāo)準(zhǔn)給予綜合性補(bǔ)助。

三是上網(wǎng)電價及費用分?jǐn)偧?。目前我國采取財政補(bǔ)貼和電網(wǎng)分?jǐn)傁嘟Y(jié)合的方式促進(jìn)可再生能源發(fā)電?！犊稍偕茉窗l(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》(發(fā)改價格[2006]7號)中明確了可再生能源發(fā)電價格實行政府定價和政府指導(dǎo)價(通過招標(biāo)確定的中標(biāo)價格)兩種形式?？稍偕茉窗l(fā)電價格高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價的差額部分，在全國省級及以上電網(wǎng)銷售電量中分?jǐn)?。生物質(zhì)發(fā)電項目上網(wǎng)電價實行政府定價的，由國務(wù)院價格主管部門分地區(qū)制定標(biāo)桿電價，電價標(biāo)準(zhǔn)由各省(自治區(qū)、直轄市)2005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價加補(bǔ)貼電價組成。補(bǔ)貼電價標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時0.25元。發(fā)電項目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價；運行滿15年后，取消補(bǔ)貼電價。自2010年起，每年新批準(zhǔn)和核準(zhǔn)建設(shè)的發(fā)電項目的補(bǔ)貼電價比上一年新批準(zhǔn)和核準(zhǔn)建設(shè)項目的補(bǔ)貼電價遞減2％。發(fā)電消耗熱量中常規(guī)能源超過20％的混燃發(fā)電項目，視同常規(guī)能源發(fā)電項目，執(zhí)行當(dāng)?shù)厝济弘姀S的標(biāo)桿電價，不享受補(bǔ)貼電價。2010年7月，國家發(fā)改委《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價格政策的通知》(發(fā)改價格[2010]1579號)，規(guī)定對農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目實行標(biāo)桿上網(wǎng)電價政策，未采用招標(biāo)確定投資人的新建農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目，統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價每千瓦時0.75元(含稅)。通過招標(biāo)確定投資人的，上網(wǎng)電價按中標(biāo)確定的價格執(zhí)行，但不得高于全國農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價。已核準(zhǔn)的農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目(招標(biāo)項目除外)，上網(wǎng)電價低于上述標(biāo)準(zhǔn)的，上調(diào)至每千瓦時0.75元；高于上述標(biāo)準(zhǔn)的國家核準(zhǔn)的生物質(zhì)發(fā)電項目仍執(zhí)行原電價標(biāo)準(zhǔn)。由于我國各個地區(qū)的煤電標(biāo)桿電價水平差異大，使得各地生物質(zhì)發(fā)電項目的實際上網(wǎng)電價差別很大，如何協(xié)調(diào)和平衡各地的生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)電價也是價格政策研究的重點之一。國務(wù)院價格主管部門應(yīng)根據(jù)各類生物質(zhì)能技術(shù)的技術(shù)特點和不同地區(qū)的情況，按照有利于生物質(zhì)能發(fā)展和經(jīng)濟(jì)合理的原則，研究和完善生物質(zhì)發(fā)電項目的分類價格政策，促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電項目的進(jìn)一步發(fā)展。

四是可再生能源專項基金資助。根據(jù)原《可再生能源法》規(guī)定要求，財政部設(shè)立了可再生能源發(fā)展專項資金，后來配套了《可再生能源發(fā)展專項資金暫行管理辦法》，但對如何申報資金、優(yōu)惠政策幅度多少等沒有明確提出。修訂后的《可再生能源法》將原來“國家財政設(shè)立的可再生能源專項資金”修改為“國家財政設(shè)立可再生能源專項基金”，主要資金來源是可再生能源電價附加收入和國家財政專項資金。根據(jù)相關(guān)人員的解釋，將“資金”改為“基金”將使這筆補(bǔ)貼更具有“基金縱向管理”的優(yōu)勢。除了行政成本大大降低之外，也可以做到“收取，統(tǒng)一發(fā)放”，以保證可再生能源投資企業(yè)按時獲得收益，以鼓勵其積極性。不過，早就起草完成的“可再生能源專項基金管理辦法”迄今為止仍未能頒布，這對生物質(zhì)能發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。

五是稅收優(yōu)惠。根據(jù)《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》(國科發(fā)火[2008]172號)以及《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》的規(guī)定，生物能源技術(shù)屬于高新技術(shù)，符合規(guī)定的企業(yè)可以申請認(rèn)定，經(jīng)認(rèn)定后的企業(yè)可依照《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》(以下簡稱《企業(yè)所得稅法》)及其《實施條例》、《中華人民共和國稅收征收管理法》及其《實施細(xì)則》等有關(guān)規(guī)定，申請享受稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)《企業(yè)所得稅法》，國家對重點扶持和鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目，給予企業(yè)所得稅優(yōu)惠。國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅①。在生物質(zhì)能產(chǎn)品方面，《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于對利用廢棄的動植物油生產(chǎn)純生物柴油免征消費稅的通知》規(guī)定從2009年1月1日起，對符合條件的利用廢棄的動物油和植物油為原料生產(chǎn)的純生物柴油免征消費稅。

由于我國生物質(zhì)能開發(fā)利用還處于起步階段，

高新生物能源技術(shù)也還未取得重大突破，相關(guān)的財稅激勵政策亦未能周全地考慮生物能源技術(shù)及生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的特點，因此，這些激勵措施存在規(guī)定不科學(xué)、不完備、落實不到位等問題。例如，有些政策補(bǔ)貼起點過高，如財政部《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財建[2008]735號)僅支持注冊資本金1000萬元以上、年消耗秸稈量1萬噸以上的大中型企業(yè)，導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)都無法得到補(bǔ)貼；有些政策設(shè)計不完整，補(bǔ)貼僅針對直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對消費能源產(chǎn)品的終端用戶則沒有補(bǔ)貼。國家對生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠、補(bǔ)貼、獎勵很難落到中小企業(yè)身上。除國家全力支持的農(nóng)村沼氣項目外，生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大部分政策傾向于規(guī)?；拇笮晚椖浚缛剂弦掖己鸵后w燃料項目，國家每年向4家陳化糧燃料乙醇定點企業(yè)(黑龍江華潤酒精、吉林燃料乙醇公司、安徽豐原生化以及河南天冠)發(fā)放補(bǔ)貼，走非糧路線的中小企業(yè)卻很難拿到同等的補(bǔ)助。沒有得到補(bǔ)貼的中小型生物質(zhì)能源企業(yè)，生產(chǎn)成本相對較高，在競爭中明顯處于劣勢，想得到大的發(fā)展十分困難。而在液體燃料市場上，目前中石油、中石化只收購拿到正式批文的黑龍江華潤酒精等4家定點供應(yīng)企業(yè)的燃料乙醇，中小企業(yè)生產(chǎn)的乙醇銷路不暢，導(dǎo)致部分生物燃料企業(yè)無法將產(chǎn)品變現(xiàn)，整個生產(chǎn)經(jīng)營無法正常循環(huán)運轉(zhuǎn)。

未來我國財稅激勵機(jī)制應(yīng)當(dāng)根據(jù)生物技術(shù)和生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)及行業(yè)發(fā)展水平，因勢制宜、因時制宜地設(shè)計有效、彈性的激勵措施，既要保證“對癥下藥”，又要注重規(guī)劃引導(dǎo)，保證財政稅收政策的合理性以及相互協(xié)調(diào)。

④收購激勵與政府采購。低碳生物技術(shù)應(yīng)用的前提是所生產(chǎn)的產(chǎn)品能夠在市場上銷售出去，保證資源不被浪費，同時也能抵消一定成本。在當(dāng)前化石能源開采利用費用較低的情況下，無論是生物質(zhì)發(fā)電，還是生物質(zhì)液體燃料，其成本都相對高昂，如果沒有特殊的優(yōu)惠政策和刺激措施，很難在市場上有足夠的競爭力。因此，對生物能源的收購激勵，包括政府采購，能夠給相關(guān)企業(yè)解決產(chǎn)品生產(chǎn)的后顧之憂，同時，政府通過實際行動支持生物能源發(fā)展，將起到很好的示范和宣傳作用。

在生物質(zhì)發(fā)電方面，《可再生能源中長期規(guī)劃》提出了國家電網(wǎng)企業(yè)和石油銷售企業(yè)要按照《可再生能源法》的要求，承擔(dān)收購可再生能源電力和生物液體燃料的義務(wù)。2007年7月25日，國家電力監(jiān)管委員會第25號令，即《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》，規(guī)定了電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對該制度的實施情況進(jìn)行監(jiān)管。2009年修改的《可再生能源法》第十四條重申了國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度：電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。同時，該法第十六條對生物質(zhì)能源作了專門的規(guī)定：國家鼓勵清潔、高效地開發(fā)利用生物質(zhì)燃料，鼓勵發(fā)展能源作物。利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃?xì)夂蜔崃Γ铣鞘腥細(xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的入網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)接收其入網(wǎng)。國家鼓勵生產(chǎn)和利用生物液體燃料。石油銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院能源主管部門或者省級人民政府的規(guī)定，將符合國家標(biāo)準(zhǔn)的生物液體燃料納入其燃料銷售體系。

然而，修訂后的《可再生能源法》除了規(guī)定全額保障性收購的原則性提法外，配套的實施細(xì)則未能及時跟進(jìn)，收購電量中可再生能源電量所占的比重、可再生能源發(fā)電并網(wǎng)國家標(biāo)準(zhǔn)的制定等問題上均有不同程度的空白。在生物液體燃料方面，燃料乙醇和生物柴油市場還不完善，配套的規(guī)定也處于缺失狀態(tài)，現(xiàn)實中的生物液體燃料收購基本還需要依靠石油企業(yè)的自覺。

一個穩(wěn)定的生物質(zhì)能源需求方是生產(chǎn)企業(yè)保持持續(xù)盈利能力的關(guān)鍵。在生物質(zhì)能源發(fā)展的早期，由于成本以及價格較高，完全通過財政補(bǔ)貼的方式并不能發(fā)揮生物能源“物盡其用”的功能。而政府采購則能較好地實現(xiàn)兩者的兼顧：既能滿足政府自身的需求，又間接為生物能源創(chuàng)造了市場。事實上，政府采購已經(jīng)成為一些生物能源發(fā)達(dá)國家普遍采用的激勵措施之一，美國聯(lián)邦政府有關(guān)法律要求政府必須購買國產(chǎn)高能效產(chǎn)品和“綠色產(chǎn)品”，要求聯(lián)邦政府在2005年購買10萬輛潔凈汽車，其中包括生物質(zhì)燃料汽車。巴西相關(guān)法律也明確規(guī)定，聯(lián)邦一級的單位購、換輕型公用車時，必須使用包括燃料乙醇在內(nèi)的可再生燃料汽車。政府采購不僅能夠起到很好的示范和宣傳作用，通過直接對話與交易，還能夠節(jié)省通過其他方式可能產(chǎn)生的中間費用，因而是一種高效率的“合作”方式。我國政府也可借鑒國外的經(jīng)驗，通過購買生物質(zhì)能來源的電力等其他有效方式來以實際行動支持生物能源的發(fā)展。

⑤培育和完善市場。任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要以市場存在為基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益的實現(xiàn)與上下游市場的依托密不可分。市場不發(fā)展，產(chǎn)業(yè)就會失去活力，甚至?xí)虿环仙鐣男枰獾教蕴?。?dāng)前世界能源發(fā)展的趨勢之一就是市場化與自由化改革，我國經(jīng)濟(jì)、能源領(lǐng)域也在進(jìn)行著大規(guī)模的市場體制改革。因此，發(fā)展生物能源和生物技術(shù)市場，將為低碳生物技術(shù)的發(fā)展注入嶄新的活力。

由于低碳生物技術(shù)是新興的技術(shù)，其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展有可能會因技術(shù)的不成熟造成不可預(yù)料的損失，因此，對生物技術(shù)及其產(chǎn)品市場的監(jiān)管就顯得尤為重要。如不能正確加以引導(dǎo)，將可能破壞生物能源資源開發(fā)與利用；燃料乙醇、生物柴油產(chǎn)品質(zhì)量如不合格，將可能影響到交通運輸安全；在生物能源和生物化工生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如不嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，會造成環(huán)境污染，增加能源消耗。因此，發(fā)展生物能源與生物化工必須充分考慮資源、技術(shù)、環(huán)保、能耗等多方面因素，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管?！蛾P(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》規(guī)定了生物能源與生物化工企業(yè)實行嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入制度。地方發(fā)改委、財政部門根據(jù)國家統(tǒng)一的推廣規(guī)劃，聯(lián)合推薦申報定點企業(yè)，申請企業(yè)必須符合行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。國家發(fā)改委、財政部按有關(guān)規(guī)定選擇并確定定點企業(yè)。

然而，上述規(guī)定在一定程度上造成了生物液體燃料的市場準(zhǔn)入和產(chǎn)品流通體系不通暢。毫無疑問，嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和產(chǎn)品流通政策措施是生物液體燃料產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的基本保障。但是，由于局限于數(shù)家生產(chǎn)企業(yè)和兩大石油公司的封閉體系，在一批從事甜高粱乙醇和生物柴油生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品無法進(jìn)入車用成品油經(jīng)銷體系和終端消費市場，特別是生物柴油還根本沒有正常的車用燃料銷售渠道，從而阻礙了非糧生物液體燃料產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，打擊了相關(guān)企業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)、擴(kuò)大示范項目建設(shè)的積極性。在生物質(zhì)發(fā)電方面，由于對“全額保障性收購”的細(xì)化規(guī)則還未出臺，導(dǎo)致目前生物質(zhì)發(fā)電市場處于比較混亂的狀態(tài)，特別是中小型生物質(zhì)發(fā)電項目，并網(wǎng)十分困難。此外，電網(wǎng)公司的智能電網(wǎng)系統(tǒng)還未能跟進(jìn)建設(shè)，接受生物質(zhì)能并網(wǎng)還沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，且目前的接網(wǎng)政策更多的是對電網(wǎng)提出束性要求，沒有對可再生能源發(fā)

電廠提出束要求，更多的標(biāo)準(zhǔn)亟須配套。因此，整個生物質(zhì)能市場基本還處在“萌芽期”，市場規(guī)模還不大，相關(guān)制度建設(shè)還不健全，生物質(zhì)能市場還需進(jìn)一步培育和發(fā)展。

三、完善低碳生物技術(shù)的激勵機(jī)制及其運行

我國目前對低碳生物技術(shù)的激勵除了少部分符合條件的高新技術(shù)企業(yè)以及研發(fā)項目之外，產(chǎn)業(yè)端以及配套制度建設(shè)等領(lǐng)域還處于起步階段，真正商業(yè)化的市場還未建立；以生物能源為核心的產(chǎn)品激勵措施也不夠規(guī)范；各種激勵措施并不完全符合現(xiàn)實的狀況，很多規(guī)定由于缺乏實施細(xì)則未能得到有效實施。低碳生物技術(shù)發(fā)展不僅需要一整套規(guī)范的、系統(tǒng)的激勵機(jī)制設(shè)計，而且還應(yīng)落實到現(xiàn)實運作中，實現(xiàn)其高效性和有效性的統(tǒng)一。由此，需要政府在戰(zhàn)略規(guī)劃與計劃、法律法規(guī)及其配套規(guī)定、行政管理與監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)與財稅優(yōu)惠等方面完善體制，也需要企業(yè)和市場理性發(fā)展，形成從制度設(shè)計到產(chǎn)業(yè)運行的良好互動狀況。

戰(zhàn)略規(guī)劃與計劃是產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展的動力和落腳點，明確的戰(zhàn)略與計劃為產(chǎn)業(yè)及技術(shù)的發(fā)展指明了方向。因此，需要盡快開展科學(xué)、系統(tǒng)的生物質(zhì)資源調(diào)查與評價工作，綜合考慮低碳生物技術(shù)的發(fā)展與技術(shù)路線，在國家能源統(tǒng)籌的框架下客觀、準(zhǔn)確定位生物質(zhì)能的地位和作用，不能盲目和無序發(fā)展。生物質(zhì)能源化利用的技術(shù)選擇必須遵循“因地制宜，資源優(yōu)先”的原則，在資源確定的前提下，需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入、氣候、交通、環(huán)境等實際情況而定。當(dāng)資源和當(dāng)?shù)貤l件可以適用于多種技術(shù)時，可以根據(jù)技術(shù)的綜合效益進(jìn)行選擇。立法是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略與規(guī)劃的重要途徑，也是制度設(shè)計和運行的最終保障。目前我國除了《可再生能源法》之外，直接涉及生物質(zhì)能和生物能源技術(shù)的法律寥寥可數(shù)，且基本都是在可再生能源的背景下進(jìn)行原則性闡述。此外，相關(guān)的行政法規(guī)處于空白狀態(tài)，專門的部門規(guī)章也還未頒布?，F(xiàn)行關(guān)于生物質(zhì)能的規(guī)定主要是國務(wù)院的通知、意見以及各部門的工作規(guī)劃與方案，這些非規(guī)范性文件不僅數(shù)量不多，且極不規(guī)范，變動調(diào)整快，具有較短的時效性。可以說，相關(guān)立法的缺乏是生物能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的最大困難之一。生物質(zhì)資源由于其特殊性，其發(fā)展需要協(xié)調(diào)能源部門、農(nóng)業(yè)部門、科學(xué)技術(shù)部門、工業(yè)部門、財政部門、稅收部門等多個部門的關(guān)系，這種復(fù)雜性也是目前難有一部專門性的部門規(guī)章的原因。因此，我國未來在該領(lǐng)域的立法的關(guān)鍵是提高立法位階，至少也應(yīng)該有專門的行政法規(guī)規(guī)定生物能源發(fā)展的各種宏觀問題，再由各部門制定實施細(xì)則去執(zhí)行，這樣生物能源的發(fā)展才能有堅實的制度保障。

產(chǎn)業(yè)管理與市場監(jiān)管是任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的行政管制手段。在中國，產(chǎn)業(yè)管理更是一種常見的管理方法。如前文所述，我國目前大量的部門政策文件(非規(guī)范性文件)都涉及產(chǎn)業(yè)管理的內(nèi)容。生物技術(shù)的發(fā)展也不例外，特別是在其發(fā)展的早期，政府的直接介入十分必要。產(chǎn)業(yè)管理與市場監(jiān)管在行業(yè)行政規(guī)劃、項目與市場準(zhǔn)入、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、檢測監(jiān)控、檢查監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要的作用。特別是在目前我國生物能源領(lǐng)域相關(guān)立法和制度還不完善的狀況下，產(chǎn)業(yè)管理與行業(yè)監(jiān)管已經(jīng)成為了生物能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要推動力量。隨著生物能源技術(shù)的進(jìn)步和生物質(zhì)能市場的發(fā)展，未來我國應(yīng)逐步減少政府直接管理的范圍，更多的資源配置應(yīng)讓市場去解決；與此同時，還應(yīng)加強(qiáng)對技術(shù)發(fā)展的監(jiān)管，保證技術(shù)發(fā)展符合社會的需要，減少技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生的負(fù)面影響，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)管理、市場監(jiān)管與技術(shù)監(jiān)管的和諧統(tǒng)一。